Heating, new attempts to reverse?

Генезис

Тепло в нашей стране — почти сакральный, и уж точно основной жизнеобеспечивающий ресурс. Эконом-географы выяснили, что климат и потребности в отоплении жилищ всегда напрямую влияют на выбор того или иного типа развития поселений, технологий жилищ и городов. Во многом архитектура системы теплоснабжения предопределена географической широтой, потому что иначе — неэффективно. Но есть и другие факторы — тарифы, законы, институты, регуляторы.

Весь вопрос в том, как выстроить их так, чтобы на данной широте система была наименее ресурсоемкой. Потому что сегодня недовольны, кажется, все вовлеченные стороны. Потребители — ростом тарифов и недостаточным качеством ресурса, неспособностью повлиять на свое потребление тепловой энергии. МУПы — неплатежами потребителей, тарифами, которые не покрывают себестоимость, растущими убытками и цикличными банкротствами. Управляющие компании — положением «крайних» и неуправляемостью ситуации. Поставщики газа — растущими долгами МУПов и непрозрачностью цепочки от них до потребителя, по прохождении которой цена за гигакалорию кратно умножается, но все по-прежнему недовольны! И, наконец, все местные власти, несущие ответственность за комплекс ЖКХ, — аварийностью, неуправляемостью, недостатком инвестиций и даже непониманием, что с этой системой делать.

Текущая ситуация

Ситуация текущая в прямом смысле. Течет теплоноситель, утекают финансовые средства, уходит и время — чем дальше, тем сложнее и дороже приводить систему теплоснабжения в порядок, в масштабах ли отдельного города или всей страны (рис. 1).

По данным Министерства энергетики Российской Федерации, 31 % мощностей уже отработали нормативный срок службы и 68 % теплосетей имеют 100 % физический износ

Накопившиеся проблемы — не результат плохого наследия советских инженерных решений, а следствие целого комплекса причин. Прошлые технологии доказали свою эффективность на протяжении десятилетий, когда удавалось использовать сразу несколько эффектов. Отапливать высотки удельно более дешевле, чем отдельно стоящие дома-квартиры. Скученность домов и отопление целых районов еще прибавляет экономии. И, наконец, комбинированная выработка тепла и электричества на промышленных теплоэлектроцентралях, за счет которых отапливались жилые кварталы, делала всю систему еще более эффективной.

По данным Министерства энергетики Российской Федерации, около трети конечного потребления энергии в России приходится именно на тепло. Крупнейшим потребителем тепла является население, и именно тепло составляет наибольшую долю (40 % на отопление и более 10 % на ГВС) в структуре коммунальных платежей

Однако за прошедшие годы вокруг все поменялось. Экономику, законы, институты и регуляторы нужно выстраивать по-новому, адекватно изменившимся условиям. А, кроме того, зачастую менять и инженерные решения.

Одно из основных изменений — износ генерирующих мощностей, сетей и оборудования у потребителей. Пара десятилетий, проведенных в условиях недостатка инвестиций, привела к тому закономерному результату, что даже поддержание инфраструктуры требует существенных средств, а ведь модернизация должна идти ускоренными темпами и, следовательно, она очень капиталоемкая, с учетом того, что необходимо достичь нормального состояния в обозримом периоде времени. Другая важная причина — нерасчетные режимы работы оборудования. Спроектированные для одних потребителей и нагрузок, котельные, теплоэлектроцентрали и сети сегодня загружены совершенно иначе.

Выпадают из централизованной системы промышленные потребители — либо по причине закрытия предприятий, либо предпочитая собственную генерацию (так называемая «котельнизация»). Получается замкнутый круг — чем система неэффективнее, тем больше абонентов ее покидают, и тем ниже ее эффективность.

Изменяются и потребители с ростом малоэтажного и индивидуального жилья, заброшенными квартирами в многоквартирных домах в небольших поселениях. Меняются гидравлические режимы и графики потребления. Все это требует иных решений по источникам и сетям.

Также добавилась и многосубъектность — это как различная принадлежность источников, так и множественные собственники сетей, что усложняет управляемость, уменьшает возможность регулирования или достижения согласия. Ситуацию усугубляют бесхозные сети. Изменились также экономические условия и правовые рамки в стране.

Эти первопричины стали основанием для возникновения целого комплекса проблем, которые предстоит так или иначе решать. По оценкам многих экспертов, система теплоснабжения близка к той черте, за которой последствия ее разрушения необратимы.

Проблемы или вызовы?

Пройдем по всей цепочке. На источниках загрузка оборудования зачастую ниже запроектированной, что ведет к неэффективному использованию и потерям топлива. Удельные расходы газа, электричества и воды выше нормативных. Частый случай — чрезмерные потери через теплоизоляцию котлов, их несоответствие режимным картам, отсутствие деаэрации воды. Здесь же — низкий уровень эксплуатации. В результате — не только потери и убытки, но и аварии.

Массовый переход на собственные котельные и отказ от централизованной системы, недозагрузка теплоэлектроцентралей (ТЭЦ) ведут к нерациональному использованию топлива. При этом зачастую внедряются устаревшие технологии теплогенерации.

Ветхие изношенные сети, построенные даже не в конце советского периода нашей истории, а еще в середине существования СССР, значительно увеличивают потери. Разрегулированность гидравлических режимов сетей повышает расходы электроэнергии на транспорт теплоносителя. Потери тепла от источника до потребителя, по данным Министерства энергетики РФ, составляют в среднем 25-35 %.

На стороне потребителей свои проблемы. Отсутствие гидравлической наладки, «заросшие» трубы в домах, невозможность регулирования, низкие теплотехнические характеристики зданий, несанкционированный отбор теплоносителя, и, наконец, низкая платежная дисциплина.

Проблема и в том, что потребители «неквалифицированные» — они недовольны, но им сложно выявить причину и обосновать ее, потребовать пересмотра тарифов или обратиться в суд. А у теплоснабжающих организаций отсутствуют стимулы для учета нужд конечных потребителей, и, хотя платят именно они, теряется понимание, для кого же работает вся эта система.

Технологические проблемы по всей цепочке ведут к неравномерности поставок тепла — чтобы кому-то тепла хватило другие получают «перетоп». Вкупе со сверхнормативными потерями по дороге это требует еще большего наращивания генерации, которая сама по себе неэффективна. Получается мультипликативный «эффект неэффективности». И все равно есть те, кому холодно.

При этом тариф на тепло в двух соседних домах, питающихся от разных источников, может различаться в разы, чему нет инженерных объяснений. И это уже — про экономику.

Экономика

Раз уж начали говорить про платежную дисциплину: собираемость платежей с потребителей в ряде случаев составляет от 60 %. Поставщики не доверяют посредникам — управляющим компаниям, и вынуждены переходить на заключение договоров непосредственно с отдельными потребителями, что ведет к дополнительным издержкам.

Типичная ситуация в городах, когда теплоснабжающие муниципальные унитарные предприятия хронически убыточны, их убытки растут как снежный ком, средств насилу хватает на текущие ремонты, и нет возможности вкладывать в модернизацию и повышение эффективности. Растет их задолженность перед поставщиками ресурсов. При этом потребители зачастую недополучают ресурс, но цифры в платежках растут (нередка ситуация, когда до потребителя доходит 20-30 % произведенного тепла, а счета выставляются за 60 %), как это показано на рис. 2.

При этом в малоэтажном жилом фонде (по данным Минэнерго России, около 30 % потребителей попадают в категорию до 0,2 Гкал в час) нет приборов учета тепла, и оплата происходит по нормативу, однако потребление здесь часто выше норматива — так что без убытка уже не обойтись (рис. 3).

Оплатить вышеописанную неэффективность в полном объеме потребителям непосильно, и нередки случаи, когда установленный тариф ниже себестоимости производства гигакалории. Да, многое упирается в тариф.

В городе Екатеринбурге, по данным схемы, разработанной ОАО «ВНИПИэнергопром», практически при любой погоде температура сетевой воды не соответствует расчетному графику (как «недотопы» до 19 %, так и «перетопы» до 15 %). Фактические тепловые нагрузки при расчетных температурах наружного воздуха у 81 % абонентов ниже договорной величины, а у 19 % — выше нее

Тарифы

В системе теплоснабжения действуют хоть и регулируемые, но рыночные законы. Есть несколько различных видов энергии и мощности, и их надо как-то и «рыночно-справедливо», и «социальносправедливо» оценивать, на что и направлена тарифная политика. Она же должна способствовать инвестиционной привлекательности энергетики, в том числе коммунальной энергетики, того же теплохозяйства, и стимулировать хозяйствующие субъекты к модернизации и ресурсоэффективности.

Однако метод тарифообразования «затраты плюс» не позволяет компаниям осуществлять капитальные вложения, задача максимизации прибыли вступает в противоречие с задачей повышения энергоэффективности. В существующем виде тарифная система стимулирует не модернизацию, а повышение затрат, и эффективным быть невыгодно.

Эксперты говорят о восьми видах перекрестного субсидирования, сосуществующих в системе теплоснабжения (не только между промышленностью и жителями, но и между тепловой и электрической энергией, между зимним и летним потреблением, дальними и ближними потребителями и так далее). Такая система искажает реальный вклад технологий, видов ресурсов и участников рынка, и не способствует инвестиционной привлекательности отрасли. Таким образом, теплоснабжение имеет мало шансов на модернизацию и технологическое решение существующих проблем.

Метод тарифообразования «затраты плюс» не позволяет компаниям осуществлять капвложения, задача максимизации прибыли противоречит повышению энергоэффективности

Одна из основных сложностей — установить справедливую систему тарифообразования для тепла и электричества, вырабатываемых на ТЭЦ. Это непросто: чтобы тарифными методами поделить между потребителями тепла и электричества эффект, достигаемый при комбинированной выработке этих двух ресурсов, нужны не только экономические знания, но и инженерные, ведь природа получаемого эффекта экономии, а значит, и принципы его разделения, лежат в технологических основах когенерации. Сегодня на тарифную политику влияние оказывает и отраслевое лоббирование. Ряд экспертов обозначают эту совокупность явлений как противоречия между федеральной электроэнергетикой и муниципальной теплоэнергетикой, таким образом выводя проблему на макроэкономический уровень.

Как же справиться с накопившимися проблемами — как технологически-инженерными, так и тесно сплетенными с ними экономическими? Прежде всего, нужны методы, позволяющие в инженерных терминах оценить всю систему в ее комплексности, спрогнозировать развитие, сбалансировать генерацию и нагрузки, смоделировать будущие сценарии, и увязать это с экономикой, взаимоотношениями сторон. И такой инструмент есть, это — схемы теплоснабжения городов и поселений.

Эволюция схем

В советское время развитие экономики, территориально-производственных комплексов принято было планировать. При индустриализации бурно росли города, важно было обеспечить адекватное развитие систем жизнеобеспечения. В середине XX века была внедрена практика массовой разработки схем теплоснабжения городов. В цепочке территориального планирования они предшествовали другим предплановым документам. Без качественно разработанной схемы теплоснабжения невозможно целостно и оптимально развивать и остальные инженерные системы, в целом ЖКХ, капитальное строительство, разработанная и утвержденная схема была залогом получения государственных капвложений.

И снова сегодняшнее сложное положение можно объяснить провалом, теперь уже в планировании и разработке схем в прошлые, пореформенные годы.

Схема теплоснабжения должна дать обоснование эффективного и безопасного функционирования системы теплоснабжения города в развитии. Ее цель — повышение плановости развития, надежности системы и обоснованности тарифов. Иными словами, она определяет, как наиболее экономичным способом достичь надежности и качества теплоснабжения на перспективу.

Для этого необходимо собрать информацию по всем уровням и объектам системы теплоснабжения города. За анализом существующего положения следует рассмотрение перспектив развития — необходимо рассмотреть и проанализировать распределение тепловой нагрузки по годам и районам.

Принимается во внимание повышение энергоэффективности зданий и объектов с учетом ужесточающихся требований, это дает определенную экономию (однако на практике она не всегда учитывается в балансе).

Кроме того, согласно закону, есть ряд дополнительных требований. В тех городах, где система теплоснабжения открытая, необходимо осуществить переход на закрытую систему, и всегда приоритет должен отдаваться выработке комбинированной энергии (что на практике реализуется далеко не всегда).

По критериям минимальных капитальных затрат, надежности и качеству теплоснабжения формируются различные сценарии развития. В каждом из вариантов определяются предложения по строительству, реконструкции источников, сетей, объектов у потребителей для обеспечения нормативной надежности, необходимого качества ресурса и с учетом градостроительной политики

По критериям минимальных капитальных затрат, надежности и качеству теплоснабжения формируются различные сценарии развития.

В каждом из вариантов сначала определяются предложения по строительству, реконструкции (техническому перевооружению) источников, сетей, объектов у потребителей для обеспечения нормативной надежности, необходимого качества ресурса и с учетом градостроительной политики. Рассчитываются балансы покрытия тепловой нагрузки мощностями теплоисточников в зонах их действия, на перспективные периоды. На основе вычисления радиуса эффективного теплоснабжения определяются зоны действия источников тепла, оптимальное распределение по ним нагрузок, возможное выведение каких-то источников из пиковых нагрузок.

Компонентами схемы теплоснабжения являются, по действующей нормативной базе: анализ существующего положения (производство, передача и потребление тепла); оценка перспективного потребления тепловой энергии; наличествующая электронная модель системы теплоснабжения; мастер-план разработки схемы теплоснабжения на планируемый период (в нескольких вариантах); перспективные балансы тепловой мощности источников и тепловой нагрузки; производительности установок водоподготовки; топливные балансы; предложения по строительству, реконструкции и техническому перевооружению источников, тепловых сетей и сооружений на них; оценка надежности теплоснабжения; обоснование инвестиций в строительство, реконструкцию и техническое перевооружение; обоснование предложений по определению единых теплоснабжающих организаций; оценка тарифных последствий.

Таким образом, разработка схемы теплоснабжения требует комплексных компетенций как инженерных, так и чисто схемных, а также в экономике и в тарифообразовании.

Качественно разработанная схема теплоснабжения может стать основой развития территории, способствуя обеспечению планового, надежного и эффективного перспективного развития города. Она станет основой для дальнейшей разработки схем водоснабжения и водоотведения, электро- и газоснабжения (топливоснабжения). Хорошие схемы обеспечивают экологические эффекты (за счет применения комбинированной выработки тепловой и электроэнергии, оптимизации загрузки по наиболее эффективным источникам, вывода из эксплуатации устаревших и неэффективных котельных). На практике по целому ряду причин оказалось, что множество схем делаются с недостаточным качеством.

Запаздывание нормативной базы, недостаточное понимание органами местного самоуправления важности и сути работы, нехватка средств на разработку схем, особенности конкурсных процедур, не всегда высокая квалификация разработчиков, недостаточный контроль со стороны федеральных органов государственной власти привели к тому, что экспертное сообщество бьет тревогу — множество случаев, когда принимаются откровенно некачественные схемы, которые не смогут выполнить возложенные на них функции.

Совершенствование механизма разработки и принятия схем продолжается. Действует Система добровольной экспертизы схем теплоснабжения и инвестиционных программ теплоснабжающих организаций, созданная совместно НП «Энергоэффективный город» и НП «Российское теплоснабжение». А на отраслевой Научно-практической конференции «Теплоснабжение и когенерация ’2014» в Москве 9-10 сентября представители Минстроя России заявили, что включились в работу по экспертизе разработанных схем городов и поселений. В ведомстве создана комиссия по рассмотрению разногласий. Для оценки качества работ над схемами в регионах будут проводиться выборочные проверки схем отдельных городов, на основании которых планируется делать выводы об эффективности расходования бюджетных средств на разработку схем. Но дело, конечно, не только в схемах.

Качественно разработанная схема теплоснабжения может стать основой развития территории, способствуя обеспечению планового, надежного и эффективного перспективного развития города

Сценарии развития

Попытки найти выход и действительно сложной ситуации не прекращаются с различных сторон. Летом 2013-го года в результате серии рабочих встреч и семинаров, организованных на площадке Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации в рамках поручения по доработке Государственной программы «Энергоэффективность и развитие энергетики», российское экспертное сообщество сформировало свое видение проблематики в отрасли теплоснабжения в России.

Полтора десятка круглых столов, анкета-опросник с последующей обработкой результатов, неоднократные обсуждения с внешними экспертами от бизнеса и науки, — все это позволило собрать ядро заинтересованных экспертов из различных вовлеченных структур, получить актуальное видение ими ситуации и синхронизировать его друг с другом, сделать интересные выводы.

В частности, практическим результатом стали предложения по разработке в рамках упомянутой Государственной программы отдельной подпрограммы по теплоснабжению. Были выработаны ее цель, задачи, приоритеты, ключевые показатели. Тогда были проведены согласительные процедуры, и удалось сформировать таблицу необходимых новшеств и поправок, принятых представителями Правительства РФ. Однако позже развитие пошло по иному сценарию.

Модель принята

Новая модель рынка теплоснабжения, обсуждавшаяся в последний год и встреченная профессиональным сообществом не то что скептически, а даже критически, принята на самом высоком уровне, и участникам рынка остается шлифовать механизмы ее внедрения. Об этом заявил девятого сентября на отраслевой конференции в Москве представитель Правительства Российской Федерации Виталий Ковальчук. Участники рынка говорят, что там «есть здравое зерно» и пытаются на этой основе устроить жизнь по-новому.

Основные компоненты модели:

• назначение на территории Единой теплоснабжающей организации (ЕТО);
• расчет тарифа по методу альтернативной котельной;
• изменение системы договорных отношений;
• новые принципы и правила ценообразования, отмена регулирования закупочных цен на товары и услуги в сфере теплоснабжения (считается, что свободное ценообразование создает экономические стимулы по снижению издержек для всех участников отношений);
• усиление требований к учету тепла (100 % учет);
• усиление платежной дисциплины в отрасли;
• переход от прямого государственного регулирования к косвенному, передача большинства функций государства в плоскость договорных отношений.

Единая теплоснабжающая организация, выбор которой был предусмотрен и до этого, будет как единый закупщик и продавец в зоне своего обслуживания отвечать за справедливые цены и надежность теплоснабжения, в том числе нести финансовую ответственность за нарушение показателей качества и надежности.

Она занимается закупкой товаров и услуг в сфере теплоснабжения; долгосрочным развитием систем теплоснабжения (структура генерации и сетевая инфраструктура); краткосрочным планированием и управлением режимами в реальном времени; формированием сводного баланса по системе централизованного теплоснабжения; подключением к системе теплоснабжения и так далее.

Наибольшие вопросы вызывает тариф альтернативной котельной. Это механизм верхнего ограничения тарифа для конечных потребителей, согласованного с тарифом некоей гипотетической альтернативной, эффективной котельной, который должен создать конкурентную среду в отрасли, определяя уровень отказа от централизованного теплоснабжения там, где оно неконкурентоспособно.

Сбалансировать и даже смоделировать различные технологические решения, возвратные ресурсы, местные виды топлива и экономию, в условиях разной принадлежности объектов системы, с учетом экономических вариантов взаимодействия вовлеченных субъектов, и отразить все эти нюансы в тарифе — задача крайне сложная

При этом учитываются местные условия — вид топлива, климат, особенности строительства. Тариф определяется на федеральном уровне по утвержденной формуле. Предполагается, что тариф будет рассчитываться исходя из удельного показателя на выработку тепла 154 кг условного топлива на 1 Гкал, потерь в сетях — 2 %, использования на собственные нужды — тоже 2 %.

Пока среди экспертов присутствует определенный скепсис о достижимости показателей, особенно в части потерь в сетях. Предполагается, что для большинства городов предельный тариф «альтернативной котельной» превысит текущий и позволит профинансировать необходимый объем инвестиций для обновления основных фондов системы. По расчетам Министерства энергетики Российской Федерации, средний рост тарифов по 200-м городам России составит 27 % (от «-10 %» в единичных случаях до 112 %, то есть рост тарифа более чем вдвое). Для этого у тех, у кого тарифы выше, их предлагается заморозить, а у кого ниже — плавно довести до целевого значения. Планировалось, что переход всех регионов на тариф альтернативой котельной произойдет к 2020-му году. Однако, по расчетам Федеральной службы по тарифам, в некоторых случаях тариф вырастет на 400-700 %. Поэтому было решено внедрять модель поэтапно с 2015-го до 2023-го года, принимая решения по срокам в каждом регионе отдельно. Кроме того, метод альтернативной котельной все же не станет сразу единственным регулятором, до конца переходного периода допустимы и другие методы, в том числе «затраты плюс».

Правительственными экспертами рассчитано, что при переходе на тариф альтернативной котельной порог чувствительности расходов на теплоэнергию в 8 % от доходов будет превышен для 20 % домохозяйств страны. И, несмотря на необходимость обеспечения субсидий для населения, государство получит 813 млрд руб. прибыли от реализации программы модернизации системы теплоснабжения.

При этом критикующие метод альтернативной котельной эксперты считают, что он неприменим для оценки эффекта когенерации и установки тарифов на тепло, вырабатываемое на теплоэлектроцентралях.

Ситуация в теплоснабжении непростая, и со временем пока только усложняется. Это касается и национальной системы как объекта регулирования в целом, и систем отдельных городов.

Несомненно, что чем выше уровень анализируемой системы, тем сложнее эффекты. Технологических проблем в теплоснабжении сегодня по сути нет, камень преткновения — экономическая проекция происходящих процессов.

Сбалансировать и даже смоделировать различные технологические решения, возвратные ресурсы, местные виды топлива и экономию, ту же комбинированную выработку, в условиях разной принадлежности объектов системы, с учетом экономических вариантов взаимодействия вовлеченных субъектов, и отразить все эти нюансы в тарифной политике, в законодательстве и нормативной базе — задача крайне сложная.

Неудивительно, что согласия тут нет, а больше недовольства. Однако, как бы это ни было встречено, новые условия заданы, и, действительно, остается адаптироваться к ним и дорабатывать их насколько это возможно. •