Рис. 1. Производство первичной энергии из ВИЭ в ЕС-27
Рис. 2. Себестоимость генерации электроэнергии за 2009–2011 годы
Рис. 3. Субсидирование ветровой энергетики в некоторых странах ЕС
Рис. 4. Субсидирование электрогенерации из ВИЭ в Германии
Табл. 1. Развитие ВИЭ: реакция стран ЕС на экономический кризис
Причиной быстрого развития возобновляемых источников энергии (ВИЭ) в Евросоюзе была прежде всего масштабная государственная поддержка. В период экономического кризиса эти субсидии стали тяжелой ношей для бюджетов и населения стран ЕС. В настоящее время Евросоюз модифицирует стратегию в области ВИЭ с целью сократить объем субсидирования. Это неизбежно приведет к резкому сокращению темпов роста ВИЭ, срыву ранее согласованных целевых нормативов и сохранению зависимости от импорта углеводородов.
Европейский Союз явялется одним из лидеров в развитии возобновляемых источников энергии. По оценке концерна BP, на долю Евросоюза приходится почти 42 % мирового потребления возобновляемой энергии, в то время как на долю США — 23 %, Китая — 9 %, Японии — 4 %. За последние 15 лет в ЕС сформировалась полноценная политика стимулирования ВИЭ, включающая четко обозначенные цели, широкий комплекс мер по их достижению и специфическую модель разделения ответственности между коммунитарным и национальным уровнями власти.
К середине 2000-х годов Евросоюз на основе пакета мер по климату и энергетике перешел к комплексному подходу. Была поставлена новая цель — к 2020 году довести производство ВИЭ до 20 % от первичного потребления. Для реализации заявленной цели в 2009 году была принята Директива 2009/28 по развитию возобновляемой энергетики, переводящая политические намерения в юридические обязательства. За период с 2002 по 2011 годы общее производство возобновляемой энергии в ЕС выросло на 67 %, среднегодовой темп роста составил 7,4 % (рис. 1).
Успехи Евросоюза в этой области несомненны. Однако существующее распределение полномочий между ЕС и государствами-членами нередко осложняет проведение последовательной политики в области ВИЭ, а реальные результаты не вполне соответствуют официальным целевым показателям. Индикативный характер нормативов, ограничение полномочий Евросоюза в этой сфере консультативными функциями и существовавшая схема взаимодействия между Еврокомиссией и государствами-членами затруднили выполнение заявленных планов.
В ходе принятия мер регулирования на национальном уровне трудности возникали постоянно. Возникают они и сегодня, что закономерно ведет к отставанию от намеченной траектории развития ВИЭ. В итоге индикативные цели по развитию ВИЭ в электроэнергетике на 2010 году не выполнили 15 стран ЕС (включая Францию и Великобританию), на транспорте — 22. В сфере отопления/охлаждения Еврокомиссия не исключает сокращения доли ВИЭ в ближайшие годы. Даже в наиболее динамично развивающейся ветровой энергетике 18 стран Евросоюза в 2012 году отставали от индикативной траектории ввода в действие генерирующих мощностей.
Субсидирование — главный стимул развития ВИЭ
Нежелание или неспособность значительного числа стран Евросоюза проводить регулятивные реформы с целью достижения согласованных на уровне ЕС нормативов — это лишь внешнее проявление проблемы. Основной фактор, сдерживающий развитие возобновляемой энергетики, — ее высокая себестоимость. Сегодня, несмотря на заметный технический прогресс и высокие цены на нефть, львиная доля возобновляемой энергетики неконкурентоспособна в сравнении с углеводородной энергетикой.
На рис. 2 представлены оценки себестоимости генерации электричества из ВИЭ в разных регионах мира. Мы будем ориентироваться на данные, предоставленные наиболее авторитетными организациями, — Международным энергетическим агентством (МЭА), Международным агентством по возобновляемой энергии (IRENA) и Агентством по охране окружающей среды США (EPA). Очевидно, что за исключением гидроэнергетики и геотермальной энергии, все прочие ВИЭ в большей или меньшей степени неконкурентоспособны в сравнении с углеводородной генерацией.
Экономическая эффективность производства энергии из биомассы подрывается ужесточающимися экологическими требованиями. Такие наиболее быстро развивающиеся в Евросоюзе виды энергетики, как ветровая и солнечная, нерентабельны (за исключением расположенных на суше самых современных ветрогенераторов). Вслед за Международным энергетическим агентством повторим: «За исключением гидроресурсов, рост возобновляемой энергетики зависит от субсидий».
При этом большинство средств на поддержку ВИЭ в Европе выделялось на национальном уровне. Бюджет ЕС напрямую финансировал лишь НИОКР и частично некоторые инфраструктурные и пилотные проекты. Каждая страна ЕС самостоятельно определяет набор методов финансовой поддержки ВИЭ. В электрогенерации практически все страны ЕС используют так называемые вводные тарифы (feed-in-tariff ), под которыми подразумевают законодательно установленное обязательство сбытовых и сетевых компаний закупать электричество из ВИЭ по цене выше рыночной*.
Широкое распространение также получили инвестиционные гранты, налоговые льготы, квоты по закупке энергии из ВИЭ. Все существующие меры поддержки ВИЭ представляют собой субсидии, которые либо выделяются напрямую из средств госбюджета, то есть за счет налогоплательщиков, либо ведут к повышению общих цен на энергию и, следовательно, оплачиваются потребителями.
Некоторое представление о субсидировании ВИЭ в электроэнергетике дают рис. 3 и 4. Как видно на рис. 3, в ряде стран Европейского Союза вводные тарифы не просто выше оптовой цены электроэнергии, но даже превышают конечные цены. По данным Европейской ассоциации угля (Euracoal), например, в Германии общий объем субсидирования ВИЭ в 2000–2011 годах вырос с € 1 млрд до € 16,8 млрд (рис. 4), преимущественно за счет поддержки наиболее дорогостоящих видов ВИЭ: фотогальванической солнечной энергетики, строительства ветрогенераторов в оффшоре и биотоплива второго поколения.
При этом размер субсидий на единицу продукции увеличился вдвое: с 8,5 до 17,9 евроцентов за 1 кВт⋅ч. Всемирная ядерная ассоциация (WNA) оценивает размер субсидирования ВИЭ в Германии еще выше — € 20 млрд в год только в электроэнергетике суммарно за счет бюджета и дополнительных расходов потребителей.
А в электроэнергетике Испании, по ее расчетам, размер субсидий на ВИЭ ежегодно составляет € 7 млрд. В 2001 году Европейское агентство по окружающей среде оценивало для ЕС-15 общий объем субсидий на развитие ВИЭ в € 5,3 млрд, из которых € 0,6 млрд было выделено из бюджетных средств, а остальные € 4,7 млрд — из средств потребителей. В предварительном варианте Сообщения Еврокомиссии от 5 ноября 2013 года фигурировала цифра € 30 млрд в год (по данным Bulletin quotidien Europe, №10957, 06.11.2013.).
Влияние экономического кризиса
К началу глобального финансово-экономического кризиса, то есть к 2008–2009 годам, развитие возобновляемой энергетики в Евросоюзе базировалось на масштабном государственном стимулировании как за счет прямой поддержки из национальных бюджетов (прямые субсидии, налоговые льготы и т.п.), так и за счет регулятивных мер (вводные тарифы, квоты, облегченный доступ к энергосетям электричества, произведенного из ВИЭ, и т.п.), которые в итоге оплачивались потребителями энергоресурсов.
Быстрый рост объема производства энергии из ВИЭ привел к аналогичному увеличению объемов субсидирования. Уверенный экономический рост сглаживал дополнительную нагрузку на потребителей энергоресурсов, а низкая стоимость денег позволяла государственным бюджетам (и потребителям) финансировать растущий объем обязательств по субсидированию возобновляемых источников энергии. С наступлением кризиса возникла острая нехватка средств для субсидирования.
В этой ситуации ряд стран ЕС начал изменять схемы поддержки ВИЭ и сокращать объем субсидирования. К примеру, вводные тарифы на фотогальваническую солнечную энергию резко уменьшились в 2011 году в Чехии, Франции и Италии. Испания приступила к их снижению с 2009 году. Например, в Германии, где эти тарифы постепенно уменьшались все прошедшее десятилетие, особенно резкие сокращения произошли в 2009 и 2011 годах.
Данный процесс касается не только солнечной энергетики. В 2011 году даже Великобритания уменьшила вводные тарифы для всех видов ВИЭ, а Испания в 2013 году сократила объем субсидирования на € 1,3–1,4 млрд. В начале 2013 года Еврокомиссия констатировала, что такого рода решения, принимаемые во многих странах ЕС, негативно влияют на инвестиционный климат в отрасли ВИЭ.
Вследствие сокращения субсидирования производство ВИЭ в Евросоюзе в 2011 году, впервые за последние 15 лет, сократилось (табл. 1). Темпы роста производства ВИЭ были отрицательными в 20 странах ЕС. Лишь в четырех странах (Великобритания, Бельгия, Ирландия и Кипр) они оказались выше, чем в предыдущие годы, и еще в трех (Италия, Нидерланды, Польша) сохранились на прежнем уровне.
Характерно, что наибольшее падение производства ВИЭ наблюдалось в 2011 году в тех странах ЕС, где и раньше возобновляемая энергетика развивалась медленнее, чем в целом по Евросоюзу. Самый глубокий спад был отмечен во Франции (–13,2 %), Румынии (–11,9 %) и Словении (–11,3 %). Общий объем производства возобновляемой энергии в Евросоюзе в 2011 году сократился на 2,7 %, прежде всего за счет биомассы и гидроэнергетики, которые в сумме обеспечивают более 80 % ВИЭ.
При этом солнечная и ветровая энергетика продолжали расти довольно быстрыми темпами. Более того, в 2010–2012 годах был введен в строй большой объем новых генерирующих мощностей (хотя меньше, чем предполагалось). Однако это развитие по инерции. Как отмечается в докладе Европейской ассоциации ветровой энергетики (EWEA), «…стресс, ощутимый во всех звеньях отраслевой цепочки… неизбежно повлечет за собой снижение объема новых мощностей в 2013 году, а, возможно, и в 2014 году…».
Изменение приоритетов Евросоюза
К началу 2013 года отношение Еврокомиссии к развитию и субсидированию ВИЭ существенно изменилось. Например, в Сообщении 2011 года Комиссия призывала для достижения заявленных целей увеличить капитальные инвестиции в ВИЭ с € 35 млрд до € 70 млрд в год. А уже в марте 2013 года она заявила о необходимости реформировать существующие схемы поддержки ВИЭ, сделать их «…экономически эффективными и ориентированными на рыночные механизмы…».
Впрочем, тогда еще позиция Комиссии была компромиссной. Переломным моментом стал саммит Европейского совета от 22.05.2013. Он на политическом уровне озвучил изменение приоритетов энергетической политики ЕС: вместо «устойчивой энергии» на первый план была выдвинута «конкурентоспособная энергия».
Смену приоритетов наглядно демонстрирует уже первая фраза Заключения Европейского совета: «…В современном экономическом контексте мы должны мобилизовать все наши политики на поддержку конкурентоспособности, [создание] рабочих мест и [стимулирование экономического] роста…». Европейский совет потребовал внести изменения в правила оказания господдержки энергетике, в частности, устранить «экологически или экономически вредные субсидии» и разработать «эффективные и экономически обоснованные схемы поддержки» ВИЭ. Принципиальными условиями дальнейшего развития ВИЭ названы «…их экономическая эффективность, развитие рыночных механизмов и стабильность сетей…».
Во исполнение решения Европейского совета от 5 ноября 2013 года Комиссия обнародовала Сообщение о будущих принципах субсидирования в энергетике, инициировав широкие консультации со всеми заинтересованными акторами. В основе предложений Комиссии лежат две идеи — сокращение субсидий возобновляемой энергетике и предоставление помощи газовой и угольной генерации для обеспечения резервных мощностей в энергосистеме.
Документ подчеркивает, что решения о производстве и инвестициях должны определяться «…рыночными факторами, а не гарантированными ценами, установленными публичными властями…», причем «…любая необходимая поддержка должна дополнять рыночные цены, а не заменять их, и быть сведена к необходимому минимуму…». В части конкретных мер Комиссия предложила заменить вводные тарифы (feed-in-tariff ) вводными премиями (feed-in-premium)* или другими формами поддержки с тем, чтобы вынудить производителей адекватно реагировать на рыночные импульсы.
Решение Европейского совета и последующие действия Комиссии вносят существенные коррективы в приоритеты энергетической политики ЕС. Они фиксируют снижение внимания к климатическим аспектам энергетики и констатируют пересмотр стратегии форсированного развития ВИЭ. Отныне главным предметом озабоченности ЕС в сфере энергетики становится цена энергоресурсов.
Хотя внутри ЕС существуют определенные разногласия, в целом следует ожидать устранения «экономически вредных субсидий» и перехода на «экономически обоснованные» схемы поддержки возобновляемой энергетики. В основе текущего изменения стратегии лежит, главным образом, признание того факта, что форсируемое развитие возобновляемой энергетики сопровождается целым рядом проблем, прежде всего, слишком большими затратами, которые тяжелым бременем ложатся на государственные бюджеты и конечного потребителя.
Возникающие угрозы безопасности и надежности работы энергосистем послужили дополнительным стимулом к пересмотру стратегии развития ВИЭ. Сегодня «устойчивая энергия» (включая ВИЭ) принесена в жертву «доступной дешевой энергии», что неминуемо приведет к резкому сокращению темпов роста ВИЭ в ЕС. Учитывая происходящее в ряде стран Евросоюза, в том числе в Германии, свертывание атомной энергетики, можно с большой долей уверенности утверждать, что углеводороды сохранят лидирующие позиции в энергобалансе ЕС.
Потребности Евросоюза в импортируемых нефти, газе и угле будут явно выше прогнозируемых Еврокомиссией показателей. Поэтому политически мотивированное стремление ЕС сократить зависимость от поставок углеводородов из России вступает в противоречие с экономическими реалиями, требующими наращивания объемов импорта.
