Прекращение действия документов о подтверждении соответствия по решению уполномоченного органа РФ
Распространённым является утверждение, и даже убеждение, что сертификация/декларирование соответствия является гарантом, барьером, ограничивающим доступ на российский рынок некачественных, небезопасных товаров. Отчасти это, конечно, так. Но данное утверждение верно лишь в том случае, когда все законодательно установленные процедуры сертификации/декларирования соблюдены. И при этом соблюдены как заявителем (то есть лицом, оформляющим от своего имени сертификат/декларацию), так и аккредитованной лабораторией и/или органом сертификации — теми уполномоченными лицами, которые выступают так называемой «третьей независимой стороной» в формировании доказательственной базы безопасности продукции. Посмотрим, как же обстоят дела с этим на практике.
Согласно официальной информации, опубликованной на сайте Росаккредитации (fsa.gov.ru), «…по результатам работы за 2020 год Межведомственного совета национальной инфраструктуры приняты решения по переоценке 1694 аккредитованных лиц для включения в национальную часть Единого реестра ЕАЭС. Речь идёт об испытательных лабораториях и органах по сертификации, которые проводят испытания на безопасность продукции. Из них 1254 аккредитованных лица прошли проверку — подтвердили соответствие требованиям для включения их в национальную часть Единого реестра и имеют право проводить оценку безопасности продукции на территории государств-участниц ЕАЭС, а 440 аккредитованных лиц не прошли проверку».
Исходя из этих данных получается, что Росаккредитация подтвердила полномочия лишь у ⅔ аккредитованных органов сертификации и лабораторий. А треть из 1694 аккредитованных лиц проводила испытания продукции, выпускала сертификаты и регистрировала декларации соответствия, по заключению Росаккредитации, с нарушением действующих норм. Причины такого развития событий могут быть самые разнообразные: начиная от банального желания производителей/импортёров сэкономить на разрешительной документации и заканчивая тем, что у органов сертификации/лабораторий не хватает ресурсов (квалифицированных кадров, современного специализированного оборудования, технологий и прочего) для проведения качественных работ по подтверждению соответствия безопасности. Как мы видим, причины разные, но факт остаётся фактом: на основании сертификатов и деклараций соответствия, имеющих дефекты в соблюдении обязательных процедур, предшествующих их оформлению, сейчас производится, ввозится на территорию РФ и продаётся самая разнообразная продукция. Речь идёт о десятках, а может и сотнях тысяч разрешительных документов, оформленных с нарушением норм законодательства (по данным издания «Коммерсант», в 2019 году таких документов было более 200 тыс.). Как следствие, ни о каких гарантиях безопасности продукции, в отношении которой они оформлены, не может быть и речи.
Пока данные документы ещё действительны. Но это мина замедленного действия: с 21 июня 2021 года вступит в силу новая редакция Федерального закона от 27 декабря 2002 года №184-ФЗ «О техническом регулировании», в которой будет введена процедура, ранее отсутствовавшая в отечественном законодательстве и предусматривающая прекращение действия декларации соответствия (ст. 24 Закона); документов, выданных аккредитованной лабораторией (ст. 31 Закона), к которым в том числе относятся протоколы испытаний; сертификата соответствия (ст. 26 Закона), в том числе по основанию прекращения аккредитации органа по сертификации, либо сокращения его области аккредитации.
Исходя из изложенного, получается, что после 21 июня 2021 года могут «посыпаться» тысячи сертификатов и деклараций соответствия. Готов ли будет рынок к такому развитию событий? И это ещё и на фоне массового сокращения числа аккредитованных лабораторий и органов сертификации! Пострадавшими могут оказаться и импортёры, поставляющие в нашу страну продукцию признанных производителей, качество и безопасность которой не только подтверждены уполномоченными органами страны производства и признаются в международных масштабах, но и не вызывают сомнения на основании многолетнего опыта эксплуатации. Но и им, вполне возможно, придётся в спешном порядке переоформлять соответствующую разрешительную документацию, что, очевидно, вызовет дополнительные организационные, временные и финансовые издержки.
В этой связи возникает вопрос: «может быть, есть иной выход?». Если уж речь идёт о продукции, безопасность которой подтверждена соответствующими результатами испытаний, декларациями и сертификатами соответствия, оформленными в стране производства, и данные результаты/документы признаются в иных странах, могут ли они быть признаны в России?
Тем более что наша страна уже более восьми лет является членом Всемирной торговой организации и ведёт внешнеторговые операции по всему миру, а участие в ВТО должно способствовать устранению внешнеторговых барьеров между странами, в том числе в части технического регулирования.
Европейский опыт взаимного признания результатов оценки соответствия
Ведущее место в структуре внешней торговли РФ по данным ФТС России занимает товарооборот со странами ЕС, доля которого превышает 40% от всего внешнеторгового товарооборота России. При этом ежегодный импорт в РФ из стран ЕС в последние годы составляет более $70 млрд. Поэтому логичным видится обратиться к опыту Евросоюза в сфере взаимного межгосударственного признания документов и процедур подтверждения соответствия продукции требованиям безопасности, который насчитывает десятилетия. Кроме того, европейское законодательство по техническому регулированию можно рассматривать как проверенную временем методическую основу задания и выполнения требований, обеспечивающих безопасность продукции и оценку её соответствия им.
Несмотря на то, что Европейский союз зародился ещё в 1957 году (на тот момент в форме Европейского экономического сообщества — регионального интеграционного объединения 12-ти европейских государств), вплоть до 1980-х годов у каждого государства-члена ЕЭС была своя система норм технического регулирования и стандартов, что создавало серьёзные барьеры на пути к единению европейского рынка товаров. Идея создания единой для всех стран ЕЭС системы нормативно-технического регулирования — стандартов и процедур подтверждения соответствия — начала свою реализацию с 7 мая 1985 года с принятием Советом ЕЭС Резолюции «Новый подход к технической гармонизации и стандартам» (On a new approach to technical harmonization and standards: Council Resolution 85/C 136/01) [1]. Дальнейшее развитие данная концепция получила в так называемом Глобальном подходе, сформулированном в соответствующей Резолюции Совета ЕЭС от 21 декабря 1989 года (On a global approach to conformity assessment: Council Resolution 90/С 10/01) [2]. Основная идеология данного документа состоит в формировании доверия к товарам и услугам путём создания процедур подтверждения соответствия по единым европейским нормам на принципах взаимного признания доказательств соответствия.
Также был сформулирован модульный подход для различных этапов процедур оценки соответствия и был дан старт для разработки так называемых «гармонизированных», то есть согласованных, общепризнанных на уровне стандартов ЕЭС (Harmonised Standards). Первые гармонизированные стандарты ЕЭС появились к 1993 году. Именно тогда в соответствии с директивой Еврокомиссии 93/68/EEC от 22 июня 1993 года [3] появилась и до сих пор используется маркировка знаком СЕ (Conformité Européenne marking — знак «Европейское соответствие», современные правила маркировки изложены в [4]).
В 2008 году система CE сертификации подверглась серьёзным реформам, в соответствии с которыми действует и развивается по сей день. Современные процедуры подтверждения соответствия (сертификации и декларирования) и CE маркировки продукции в странах ЕС реализуются в соответствии с Решением №768/2008/ЕС Европейского парламента от 9 июля 2008 года [5].
На данный момент сертификация CE обязательна более чем для 30 видов товаров и услуг и осуществляется в соответствии с более чем 5000 разработанными гармонизированными стандартами, список которых постоянно расширяется.
Обязательная сертификация СЕ регулируется соответствующими директивами Европейского союза. Применительно к оборудованию/комплектующим систем жизнеобеспечения зданий/сооружений можно выделить указанные ниже директивы: общая безопасность продукции (Директива 2001/95/EC); энергосбережение (Директива 2010/31/EC); водогрейные котлы (Директива 92/42/EEC); строительные материалы (Директива 305/2011/EU); оборудование, работающее на газообразном топливе (Директива 2016/426/EU); измерительные приборы (Директива 2014/32/EU); электрооборудование (низковольтное оборудование — Директива 2014/35/EU, электромагнитная совместимость — Директива 2014/30/ЕС); оборудование, работающее под давлением (Директива 2014/68/EU); лифты и подъёмные механизмы (Директива 2014/33/ЕС); машины и оборудование (Директива 2006/42/EC).
Отметим, что отечественная система подтверждения соответствия во многом позаимствовала европейский опыт. В частности, декларация о соответствии появилась впервые в нашем законодательстве (Постановление Правительства РФ от 7 июля 1999 года №766-ПП) тогда, когда в ЕС практика её применения насчитывала уже 20 лет. Технические регламенты взяли свою идеологию из соответствующих директив ЕС. Во многом даже схожи названия и предмет регулирования у Директив ЕС и Технических регламентов ЕАЭС. Типовые схемы подтверждения соответствия (утверждены Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 18 апреля 2018 года №44) имеют много схожего с так называемыми «модулями оценки соответствия», утверждёнными Решением №768/2008/ЕС. Но, в отличие от типовых схем оценки, где основной акцент сделан на проверке производства и испытаниях, в модульной концепции ЕС значительное место уделено оценке технического проекта продукции на основе анализа технической документации, а также как предварительному, так и последующему инспекционному контролю производства (известный факт: стоимость обнаружения в эксплуатации ненадёжного оборудования в разы превосходит затраты на обеспечение надёжности на стадии его проектирования).
Кроме того, существенным отличием процедуры подтверждения соответствия в ЕС от ЕАЭС является то, что сертификат СЕ соответствия невозможно оформить без предварительной регистрации декларации соответствия (Declaration of Conformity). Таким образом повышается ответственность производителя, который, прежде чем обратиться к третьей уполномоченной стороне, сам на основании собственной доказательственной базы публично заявляет о том, что его продукция, выпускаемая в обращение на внутреннем рынке Европейского союза, соответствует директивам ЕС на предмет безопасности. Данная процедура повышает не только ответственность, но и авторитет производителя, доверие к нему потребителя. Такая последовательность действий, когда заявитель в любом случае, когда его продукция подпадает под действие соответствующих директив ЕС, оформляет до сертификации декларацию соответствия, также является одной из главных новелл Глобального подхода.
Сама процедура обязательной сертификации производится с привлечением третьей стороны, которой выступает так называемый нотифицированный орган — организация, назначенная национальным правительством страны — члена ЕС как компетентная в принятии самостоятельных решений о соответствии определённых видов продукции соответствующим требованиям гармонизированных стандартов и европейских директив.
Роль нотифицированного органа заключается в доказательстве соответствия требованиям безопасности продукции путём проведения оценки соответствия продукции в рамках своей аккредитации и компетентности.
Взаимное признание результатов испытаний и сертификатов соответствия ЕС и третьих стран
Пройдя путь формирования системы взаимного признания сертификатов и деклараций соответствия на своей территории, Европейский союз, базируясь на сложившейся системе технического регулирования, в основе которой лежат стандарты, процедуры, уполномоченные органы и организации, ведёт работу, направленную на взаимное признание результатов испытаний и сертификатов соответствия ЕС и третьих стран. Правовой основой подобного признания являются межправительственные соглашения о взаимном признании подтверждения соответствия регулируемых товаров Mutual Recognition Agreement (MRA). Уполномоченным органом по ведению переговоров от имени ЕС на предмет заключения соответствующих соглашений MRA с третьими странами является Европейская комиссия.
MRA устанавливают процедуры, позволяющие сторонам признавать компетентные органы друг друга по оценке соответствия (такие, как испытательные лаборатории или органы по сертификации) и принимать результаты оценки соответствия. MRA могут охватывать: взаимное признание испытательных лабораторий и принятие отчётов об испытаниях; взаимное признание инспекций производства; взаимное признание органов по сертификации и принятие сертификатов.
MRA позволяют сократить время и стоимость продвижения продукции на зарубежных рынках, устраняя необходимость в избыточном тестировании или сертификации.
Как отмечено на официальном сайте Европейской комиссии (ec.europa.eu), двусторонние соглашения о взаимном признании (MRA) способствуют развитию торговли товарами между Европейским союзом и третьими странами, облегчают доступ на рынки и направлены на то, чтобы принести пользу промышленности, обеспечив более лёгкий доступ к оценке соответствия.
Основополагающий принцип MRA заключается в том, что различные страны и Европейский союз признают и принимают техническую компетентность органов по оценке соответствия (CAB) друг друга для тестирования и сертификации указанных продуктов на соответствие стандартам и нормативным требованиям другой стороны. Цель состоит в том, чтобы в значительной степени устранить необходимость дублирующего тестирования или повторной сертификации продаваемых товаров. MRA предусматривает, что оценка соответствия продукции должна проводиться экспортирующей, а не в импортирующей стороной. Что важно: MRA не требует гармонизации технических регламентов каждой стороны и не предполагает признания стандартов, применимых к другой стороне. Сфера действия MRA ограничивается продуктами, которые подлежат регулированию государственными органами, и они указаны в отраслевых приложениях. Продукты, не охватываемые соглашением, подлежат оценке соответствия на территории импортирующей стороны.
MRA позволяют органам оценки соответствия, назначенным одной стороной, сертифицировать продукты для доступа к рынку другой стороны в соответствии с техническим законодательством другой стороны. Они предусматривают взаимное признание торговыми партнёрами обязательных результатов испытаний и сертификатов на определённые промышленные товары. Правила, налагаемые сторонами, должны быть приблизительными или согласованными. Тем не менее, есть такие исключения, как MRA со Швейцарией, где правила Швейцарии и ЕС считаются «эквивалентными». Помимо Швейцарии, на данный момент у ЕС также заключены MRA с Австралией, Канадой, Японией, Новой Зеландией, США и Израилем. MRA включают соответствующие перечни назначенных лабораторий, инспекционных органов и органов по оценке соответствия как в ЕС, так и в третьей стране.
Правовое регулирование признания в РФ зарубежных сертификатов
Теперь рассмотрим, как обстоят с правовой точки зрения дела с международным признанием российских документов о подтверждении соответствия — сертификатов и деклараций — и, соответственно, с признанием в РФ аналогичных зарубежных документов. Учитывая, что Россия является членом Всемирной торговой организации с 22 августа 2012 года, обратимся к формулировкам Соглашения по техническим барьерам в торговле (Уругвайский раунд многосторонних торговых переговоров ВТО, 15 апреля 1994 года [6]). Согласно ст. 6.1 Соглашения, государства-члены должны обеспечивать, когда это возможно, признание результатов процедуры оценки соответствия другими государствами-членами, даже когда подобные процедуры отличаются от их собственных. При этом должно соблюдаться условие: государства удостоверяются, что данные процедуры обеспечивают такую же уверенность в соответствии применяемым техническим регламентам или стандартам, как и их собственные процедуры. Таким образом, вступив в ВТО, Россия встала на путь взаимного признания результатов подтверждения соответствия продукции, обращающейся на международных рынках. Реализация данной концепции, как мы увидели ранее на примере Европейского союза, осуществляется путём заключения международных межправительственных соглашений. Это находит своё подтверждение и в нормах российского законодательства: «Полученные за пределами территории Российской Федерации документы о подтверждении соответствия, знаки соответствия, протоколы исследований (испытаний) и измерений продукции могут быть признаны в соответствии с международными договорами Российской Федерации» (ст. 30 №184-ФЗ «О техническом регулировании» [7]). Как видим, данной норме уже почти 20 лет. Но свою реализацию она пока нашла только в рамках Евразийского экономического союза, объединяющего Россию, Беларусь, Казахстан, Армению, Кыргызстан.
На территории ЕАЭС существует единая правовая система технического регулирования, основой которой является Договор от 29 мая 2014 года о Евразийском экономическом союзе [8] (далее — Договор) и принятые в соответствии с ним Технические регламенты, а также иные акты органов ЕАЭС. В соответствии со ст. 52–53 Договора, Технические регламенты Союза имеют прямое действие на территории ЕАЭС.
Продукция выпускается в обращение на территории Союза при условии, что она прошла необходимые процедуры оценки соответствия, установленные техническими регламентами Союза. Государства-члены обеспечивают обращение продукции, соответствующей требованиям технических регламентов Союза на своей территории без предъявления дополнительных по отношению к содержащимся в технических регламентах Союза требований к такой продукции и без проведения дополнительных процедур оценки соответствия. При этом «Сертификат соответствия продукции и декларация о соответствии имеют равную юридическую силу и действуют на таможенной территории Союза» (п. 77 Решения Совета Евразийской экономической комиссии от 18 апреля 2018 года №44 «О типовых схемах оценки соответствия» [9]).
Итак, сертификаты и декларации соответствия, оформленные в одной из стран ЕАЭС, автоматически признаются в любой из четырёх других стран-членов. А что же с другими странами? Ст. 55 Договора гласит: «Порядок и условия устранения технических барьеров во взаимной торговле с третьими странами определяются международным договором в рамках Союза». Здесь стоит отметить не совсем корректную формулировку, вызывающую вопрос: «Речь идёт об устранении технических барьеров только в рамках Союза, то есть при условии вступления третьей страны в Союз, либо в результате заключения международного договора между Союзом и третьей страной?». Но, в любом случае, с 2015 года Союз не прирос ни новыми членами, ни международными договорами по данному вопросу.
В отношении признания сертификатов ЕС стоит отметить, что в период с 2012 по 2015 годы реализовывался при поддержке и финансировании Европейского союза Проект «Сближение систем аккредитации России и Евросоюза». Его основная цель — гармонизация нормативной базы и институциональной структуры российской системы аккредитации с европейскими требованиями. В рамках проекта экспертами Европейского сотрудничества по аккредитации был проведён детальный анализ текста Федерального закона от 28 декабря 2013 года №412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» и сопутствующих ему подзаконных актов, а также предложены рекомендации по совершенствованию как правовой базы, так и других компонентов системы аккредитации в России для соответствия её европейским и международным требованиям и стандартам. Также состоялась серия обучающих мероприятий по международным стандартам для сотрудников Росаккредитации и экспертов по аккредитации.
Помимо этого, европейские эксперты приняли участие в выездной оценке российского органа по сертификации и калибровочной лаборатории. Проект завершился в конце 2015 года, так и не реализовавшись во что-то более конкретное на межгосударственном уровне.
Из событий, которые также можно отнести к действиям, направленным на взаимное международное признание документов о результатах соответствия, оформленных в Российской Федерации и странах остального мира, стоит отметить присоединение 21 июня 2017 года Росаккредитации к Договорённости о взаимном признании Азиатско-Тихоокеанской организации по аккредитации лабораторий APLAC MRA, а также присоединение 29 октября 2017 года Росаккредитации к Договорённости о взаимном признании Международной организации по аккредитации лабораторий ILAC MRA.
Однако это действия, именно направленные на международное признание, но не влекущие его. Присоединение к данным договорённостям в конечном итоге не создаёт обязательств в рамках ни национального, ни международного права, поскольку в APLAC и ILAC входят не государства, а органы по аккредитации из различных государств [10].
Иными словами, договариваются не страны, а уполномоченные органы, у которых и возникают соответствующие права и обязанности, предусмотренные данными договорённостями. Хотя это и является важной организационно-правовой предпосылкой, всё же взаимное признание сертификатов и деклараций соответствия на межгосударственном уровне, как было уже отмечено, возможно только на основании международных межправительственных договоров.
Исходя из изложенного, следует вывод: несмотря на наличие правовых предпосылок, на данный момент взаимное признание сертификатов/деклараций соответствия возможно лишь в рамках Евразийского экономического союза.
В отношении же документов о подтверждении соответствия товаров всего остального мира, можно с сожалением констатировать, что отечественные импортёры будут вынуждены ещё неопределённое время проводить испытания, оформлять сертификаты/декларации соответствия в том числе и на продукцию, которая в большинстве стран находится в обращении на основании подтверждающих документов, оформленных в стране производства без дополнительного подтверждения соответствия непосредственно в стране-импортёре.
