Экологическая политика Евросоюза

Крупнейшим регионом, оказывающим влияние на мировую экологическую политику, является Европейский Союз (ЕС). Современный Европейский Союз — это единственная из всех ныне существующих групп государств, возникших в процессе региональной экономической и экологической интеграции, которая максимально приблизилась к стадии полной интеграции [1].

Однако экологические проблемы, стоящие сегодня перед Европейским Союзом, и состояние окружающей среды в странах ЕС нельзя охарактеризовать однозначно. Несмотря на предпринимаемые усилия, в состоянии лесов и поддержании их биологического разнообразия прогресса практически не наблюдается. Площади лесов на территории ЕС в 1990-е годы увеличились на 10 %, но более половины всех лесов Европы испытывают серьезные последствия подкисления почв, загрязнения, засух и лесных пожаров. В странах Центральной и Южной Европы ощущается нехватка чистой питьевой воды. Более чем в половине крупных городов ЕС имеет место чрезмерная эксплуатация ресурсов грунтовых вод, а многие страны отмечают их существенное загрязнение нитратами, пестицидами, тяжелыми металлами и углеводородами. Заметно ухудшилось состояние прибрежных экосистем и акваторий, особенно в Северной Европе, а также в странах Средиземноморья.

Тенденции, наблюдаемые в ЕС, заставляют задуматься над такими сложными теоретическими вопросами, как формирование экологической политики в целях сохранения и восстановления окружающей природной среды Европы. Предполагается, что в Проекте Конституции ЕС, где вопросам экологической политики отводится важная роль, политика в области окружающей среды должна быть направлена на достижение следующих целей: защита и улучшение качества окружающей среды; охрана здоровья человека; разумное и рациональное использование природных ресурсов; международное сотрудничество по выработке мер, направленных на решение как региональных, так и общемировых экологических проблем.

Экологическая политика ЕС должна учитывать разнообразие экологических проблем в разных регионах Евросоюза, а также потенциальную выгоду и издержки от принимаемых действий или бездействия, основываться на предосторожности и превентивных действиях, стимулировать сбалансированное экономическое и социальное развитие регионов ЕС. Европейские законы и программы действий в области окружающей среды принимаются после консультаций с Комитетом регионов, экономическим и социальным Комитетами. Страны-члены должны финансировать и применять принятую ЕС политику в области окружающей среды [2].

Европейский Союз в последние 50 лет осуществлял собственную политику в области охраны окружающей среды. Были проведены значительные по масштабу мероприятия природоохранного характера, создана правовая база для регулирования и координации экологической деятельности государств-членов, разработаны и внедрены новые подходы к защите и улучшению качества окружающей среды. ЕС в настоящее время является одним из мировых лидеров в сфере международного природоохранного сотрудничества. При этом экологическая политика и деятельность ЕС в целом неразрывно связаны с глобальными мероприятиями в сфере защиты окружающей среды, в том числе проводимыми под эгидой ООН.

Защита окружающей среды является одним из приоритетных направлений деятельности ЕС наряду с другими направлениями интеграции. ЕС обладает широкой компетенцией в области охраны окружающей среды, в этой сфере издается значительное количество общеевропейских нормативных актов. ЕС обладает также необходимыми полномочиями на осуществление международного сотрудничества в экологической сфере и в области окружающей среды.

Однако так было не всегда. Изначально Римский учредительный договор 1957 года не предоставлял ЕС полномочий в области охраны окружающей среды. Мероприятия ЕС в тот период лишь косвенно затрагивали данную сферу и осуществлялись для достижения иных экономически и социально значимых целей. Природоохранная деятельность осуществлялась факультативно. Однако к началу 1970-х годов, в связи с обострением экологического кризиса в Европе, возникла необходимость осуществления экологических мер на уровне ЕС. В 1970-х годах на заседании глав государств ЕС были приняты решения о развитии деятельности организации в сфере защиты окружающей среды. Следует выделить пять этапов формирования экологической политики Европейского Союза [3].

Первый этап (1957-1971 годы). Этот этап характерен отсутствием у ЕС правовой компетенции в сфере окружающей среды. На этом этапе проводились лишь единичные факультативные мероприятия. Первоначально «окружающая среда» не была выделена Римским договором 1957 года как сфера общеевропейской интеграции. Однако вопросы экологии определяли границы правового регулирования создания общего рынка стран ЕС, что, например, отражается в статье 36 Договора, которая позволяет государствам-членам вводить ограничения на импорт, экспорт, транзит в товарном обороте по соображениям экологической безопасности. В целом, несмотря на отсутствие общей политики в данной сфере в указанный период, институты ЕС были подготовлены к расширению своей деятельности в экологическом направлении.

Второй этап (1972-1985 годы). Для этого этапа характерно проведение начальных мероприятий по защите окружающей среды странами ЕС, появление первых программ действий в этой сфере, начальным развитием правового регулирования в области экологии. В 1972 году Совет глав правительств стран-членов ЕС принял решение о расширении компетенции ЕС, в том числе в области окружающей среды. Однако в первичное право ЕС изменения внесены не были. Все решения в новой сфере деятельности принимались через статьи Римского договора 1957 года, которые позволяли для достижения целей ЕС предпринимать действия в сферах, не обозначенных в учредительном договоре. Подобное расширение компетенции получило название «эффект перелива». Регулирование новой области интеграции проводилось в основном путем издания Директив — актов гармонизации права государств-членов. Евросоюз присоединился к ряду важнейших международных конвенций по охране окружающей среды, например, Конвенции об охране дикой флоры и фауны и природных мест обитания в Европе (1979), Международному соглашению по тропической древесине (1983), а также Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979). Второй этап прошел под знаком становления политики Сообщества в отношении окружающей среды и разработки основных способов ее правового регулирования.

Экологические проблемы, стоящие сегодня перед Евросоюзом, и состояние окружающей среды в странах ЕС нельзя охарактеризовать однозначно

Третий этап (1986-1991 годы). Этот период можно охарактеризовать как этап закрепления компетенции в области охраны окружающей среды за институтами ЕС. Единый Европейский акт 1986 года внес изменения в Римский договор 1957 года. В нем были определены цели и задачи, принципы и направления политики ЕС и в области охраны окружающей среды. В отношениях между ЕС и государствами-членами в сфере охраны окружающей среды был внедрен принцип субсидиарности. Данный принцип означает, что ЕС осуществляет свою деятельность в области экологии в той мере, в которой цели экологической политики могут быть реализованы на уровне ЕС лучшим образом, чем отдельными государствами-членами. Во вторичном праве наблюдается рост правового регулирования природоохранной деятельности на основе регламентов — актов экологического законодательства государств-членов. Одновременно продолжалась деятельность по согласованию законодательных основ государств-членов, в частности в области охраны почв и защиты окружающей среды от химического загрязнения. В этот период первостепенное значение для Сообщества имели вопросы внедрения системы оценки возможного воздействия на окружающую среду, мониторинга, распространения экологической информации и обеспечения доступа общественности к ней и, особенно, финансирования природоохранных мероприятий. На третьем этапе процесс становления политики ЕС в отношении окружающей среды в основных чертах завершился.

В целом, на первых этапах мероприятий по защите окружающей среды, за период с 1972 года было принято около 200 законодательных актов, регулирующих проблемы промышленных отходов, загрязнения воды и воздуха. Характерной чертой этого периода был вертикальный и секторальный подход к экологическим проблемам, на нем базировались первые программы действий ЕС в области зашиты окружающей среды.

Четвертый этап (1992-2002 годы). Это этап совершенствования экологической политики сообщества. В целом, за это время были обозначены основные рамки текущей экологической политики за счет институционального закрепления вопросов экологической политики и проблем окружающей среды в Договорах ЕС. Цели и задачи политики ЕС в отношении окружающей среды были сформулированы следующим образом: сохранение, защита и улучшение состояния окружающей среды; забота о защите здоровья людей; достижение рационального использования природных ресурсов; содействие на международном уровне мерам, направленным на решение региональных и глобальных проблем охраны окружающей среды. К мероприятиям ЕС стал применяться «горизонтальный» подход, главным принципом которого является учет всего спектра отраслей, вызывающих загрязнения окружающей среды.

Пятый этап (с 2003 года по настоящее время). В последние годы экологическая деятельность ЕС осуществляется на основе экологической компетенции, предусмотренной статьями Договора ЕС. Экологическая деятельность неразрывно связана с другими направлениями деятельности ЕС.

На современном этапе в ЕС проводится совершенствование правового регулирования охраны окружающей среды. В частности, обновлению подверглись акты, закладывающие правовую базу системы сбора и обработки экологической информации, мониторинга окружающей среды, экологической сертификации, проведения оценки воздействия на окружающую среду, механизма финансирования экологических мероприятий. Предпринимаются попытки кодификации многочисленных норм в области экологической стандартизации и сертификации.

Важным элементом реализации экологической политики в Европе является включение проблем защиты окружающей среды в проект Конституции ЕС, несмотря на то, что он был отклонен референдумами ряда ведущих стран-участниц ЕС.

Ухудшение экологической ситуации на территории Европы происходит под воздействием ряда экономических и правовых факторов. Они действуют в различных сферах и различны по масштабам своего воздействия и серьезности последствий. Среди этих факторов: макроэкономическая политика, ведущая к экстенсивному использованию природных ресурсов; инвестиционная политика, ориентированная на развитие эксплуатирующих природные ресурсы секторов экономики; неэффективная секторальная политика, а именно в топливно-энергетическом комплексе, сельском и лесном хозяйстве; несовершенная законодательная база; отсутствие эколого-сбалансированной долгосрочной стратегии; недостаточный учет косвенного эффекта от охраны природы; существование действенного стимула в виде получения значительной и быстрой прибыли от чрезмерной эксплуатации или продажи природных ресурсов, таких как нефть, газ, лес и руда [4].

Эти факторы порождают такие комплексные проблемы окружающей среды, как: парниковый эффект и вызываемое им глобальное потепление; кислотные дожди и соответствующие загрязнения водной среды в озерах; накопление в окружающей среде токсичных веществ и радиоактивных отходов.

Немалую проблему составляет расширение ЕС. На сессии Европейского Совета в Копенгагене в июне 1993 года были одобрены показатели, которых страны-кандидаты должны были достичь в обязательном порядке, чтобы преодолеть так называемый экологический разрыв. Для этого были созданы соответствующие финансовые инструменты и выделены значительные ресурсы [5], в том числе по программам ФАРЕ (Программа содействия странам Центральной и Восточной Европы) и САПАРД (Программа повышения конкурентоспособности сельского хозяйства стран Центральной и Восточной Европы). В целом, за последние годы диапазон инструментов экологического направления европейской политики значительно расширился. Ключевые финансовые инструменты стали доступны благодаря программе LIFE (финансирование проектов по окружающей среде), фонды которой поддерживают проведение мероприятий и осуществление проектов по защите окружающей среды стран-участниц ЕС, а также на определенных условиях выделяются и третьим странам.

Дополнительное экономическое содействие экологическим проектам оказывает Европейский инвестиционный банк.

Согласно Амстердамскому договору 1996 года принципами экологической деятельности Евросоюза являются:

• принцип упреждающего действия, согласно которому деятельность сообщества направлена на предупреждение, профилактику загрязнения или иного ущерба окружающей среде, угроза нанесения которого должна быть учтена заранее до принятия решения;
• принцип предосторожности, в соответствии с которым недостаток результатов научных исследований по конкретной проблеме не может являться причиной отмены или отсрочки мероприятий ЕС по профилактике загрязнения окружающей среды; не всегда можно с большой точностью предсказать негативное влияние на окружающую среду, но даже и в таких случаях при наличии гипотетической возможности экологического нарушения необходимо применять соответствующие природоохранные меры;
• принцип ликвидации последствий и возмещение ущерба окружающей среде, который обязывает в случаях невозможности избежать ущерба — минимизировать его, ограничить масштаб его распространения и затем устранить его в кратчайшие сроки;
• принцип, согласно которому виновник ущерба оплачивает его возмещение, то есть расходы на превентивные меры, очистку и компенсацию за загрязнения ложатся на его виновников; этот принцип отражает тенденцию предпочтения методов финансового стимулирования, разработанных на рыночной основе, более эффективных, чем методы административного характера или запреты.

В основе этих принципов лежат положения, общие для всех государств-членов ЕС: сходство многих экологических проблем в европейских государствах; обязательность выполнения совместно принятых решений; стремление к унификации мероприятий по борьбе с загрязнениями; согласованные и единые позиции на международных переговорах.

Масштабность экологических проблем и то количество сфер, которые они затрагивают, отражается в функционировании институтов Евросоюза: Еврокомиссии, Европарламента, Европейского суда, Счетной палаты и пр. [6].

Существует и специальный орган, занимающийся вопросами окружающей среды, — Европейское агентство по окружающей среде, учрежденный Регламентом 1210/90, который одновременно является также и уставным документом учреждения. Фактически, Агентство начало функционировать с декабря 1993 года, его штаб-квартира определена в Копенгагене. Статья 20 Регламента возлагает на Агентство ряд важных функций в области проведения экологической политики — это участие в контроле над внедрением экологического законодательства Союза, разработкой стандартов «эко-лейбл», учрежденной Регламентом 880/92 от 23 марта 1992 года, усовершенствование критериев оценки воздействия на окружающую среду, предусмотренных Директивой 85/337/ЕЭС. Статья 19 Регламента говорит о том, что в деятельности Агентства могут принимать участие не только государства-члены ЕС, но и другие страны, разделяющие подход Сообщества и государств-членов к деятельности Агентства (это, в частности, открывает широкий горизонт возможностей для взаимодействия Российской Федерации и ЕС). Вопросы экологической политики координирует Комиссар по вопросам охраны окружающей среды Комиссии ЕС.

Основными административными инструментами европейской экологической политики являются такие нормативные акты и документы, как конвенции и директивы, а также регламенты [7]. Конвенции, особенно принимаемые под эгидой ООН, являются важным инструментом глобальной экологической политики. Под действие конвенций попадает огромное количество областей, в том числе природные ресурсы и опасные для окружающей среды виды человеческой деятельности. В сферу, регулируемую этими документами, входят климат и атмосфера, моря и океаны, леса и пустыни, биологическое разнообразие в целом и исчезающие виды в частности.

Относящиеся к вторичному праву ЕС директивы являются также важнейшими инструментами экологической политики. Одними из ключевых актов являются Директива Совета 85/337/ЕЭС от 27 июня 1985 года по оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду и уже упоминавшийся выше Регламент Совета ЕЭС 1210/90 от 7 мая 1990 года об учреждении Европейского агентства по окружающей среде и Европейской сети информации и наблюдения за окружающей средой. В частности, в этой директиве нашло отражение стремление ЕС к вовлечению экономических акторов и гражданского общества в дело защиты окружающей среды.

Директива 85/337/ЕЭС оказала огромное влияние как на международно-правовое сотрудничество в области окружающей среды, так и на экологическое законодательство различных стран, которые вовсе не являются членами Евросоюза. Основная идея принципа превентивных действий Директивы в том , что действия по охране окружающей среды должны проводиться заблаговременно и быть направлены на устранение непосредственного неблагоприятного источника и недопущение его появления. Именно в связи с этим согласно статье 1 Директивы любой государственный или частный экономический проект, способный повлиять на окружающую среду, должен пройти соответствующую экспертную экологическую оценку. Директива содержит критерии для подобной экспертной оценки (статья 3), кроме того, приводятся типы проектов, оценка которых обязательна, а также типы проектов, для которых государства-члены могут ввести обязательность оценки. Серьезное внимание в документе уделяется такому аспекту, как распространение экологически значимой информации и учет заинтересованного общественного мнения.

С 1990-х годов в экологической политике Евросоюза обозначился отход от прямого администрирования к более гибким, в том числе включающим рыночные элементы, механизмам (например, к торговле квотами выбросов парниковых газов и к элементам партиципативного управления, основанным на принципе «разделенной ответственности» между участниками — правительством, бизнесом, общественностью, потребителями). Более того, по Орхусской конвенции, подписанной в 1998 году, частные граждане также должны быть включены в природоохранную деятельность, задействованы в процессах подготовки, мониторинга и контроля за нарушением экологических норм. Граждане имеют право на информацию, право на участие в подготовке правовых актов, право обращаться в суд по вопросам защиты окружающей среды.

Гибкие рыночные механизмы эффективны для применения во всех приоритетных областях экологической политики: в борьбе с изменением климата и за сохранение биологического разнообразия, в защите окружающей среды и здоровья человека, в обеспечении устойчивого использования природных ресурсов. Таким образом, рыночные инструменты стимулируют производителей и потребителей на смену поведения в пользу экологически эффективного использования природных ресурсов, а также развитие и разработку инновационных природосберегающих технологий. Помимо этого, предлагаемые механизмы отвечают целям устойчивого развития и Лиссабонской программе.

Экологическая политика остается важнейшим направлениям деятельности Евросоюза. В этой области сформирована обширная система экологического законодательства, нормы которой успешно реализуются на практике

Опираясь на доклад Европейского агентства по окружающей среде, можно привести следующую классификацию современных действующих рыночных инструментов: торговые разрешения, введенные для снижения выбросов (например, квоты на выбросы СО2) или экономии природных ресурсов (например, квоты на вылов рыбы); экологические налоги, введенные для изменения цен и, таким образом, политики потребителей и производителей; экологические взносы, введенные, чтобы полностью или частично покрыть расходы на экологические службы, меры по сокращению загрязнения водных ресурсов, на захоронение отходов; экологические субсидии и льготы, созданные для стимулирования развития новых технологий, создания новых рынков экологических товаров и служб, а также для поддержки достижения высоких уровней защиты окружающей среды компаниями; схемы ответственности и компенсации, цель которых — обеспечить адекватное возмещение последствий деятельности, опасной для окружающей среды, а также расходы на предотвращение и восстановление ущерба.

Практический опыт наглядно показывает, что наиболее эффективно использовать комбинацию этих инструментов. При этом доля использования рыночных инструментов значительно возросла с середины 1990-х годов, особенно это касается налогов, взносов и торговых разрешений. Большинство мероприятий не выходили за рамки ЕС, включая десять новых стран-участниц, ассоциированных и переходных государств Центральной и Восточной Европы. Размеры оплаты и взносов за загрязнения воды и воздуха исчислялись в соответствии со способностью каждой из этих стран платить. Некоторые страны добровольно согласились ввести налоги на отходы и использование ресурсов.

Скандинавские страны и Нидерланды, ранее всех начавшие использовать экологические налоги, до сих пор остаются на лидирующих позициях по этому вопросу. Германия и Великобритания достигли значительного прогресса в этой области с середины 1990-х годов. Зачастую, если реформа экологического налогообложения на федеральном уровне находится в зачаточном состоянии, на региональном уровне идет активное внедрение экологического налогообложения (Фландрия и Каталония). За последние годы значительно увеличилось количество налогов на СО2, на серу в топливе, на захоронения отходов и на сырье, ряд налогов на готовую продукцию. Лишь небольшое количество налогов, такие как налог на свалки отходов, пошлины на разработку песка, гравия, камня, осталось неизменным (Великобритания).

В ЕС торговля квотами на выбросы СО2 ведется на самом высоком политическом уровне. Торговая схема начала функционировать с января 2005 года. В ряде стран ЕС действуют схожие модели торговли квотами: в Германии и Великобритании — на СО2, в Нидерландах — на ЫО/, в Эстонии, Исландии, Италии и Португалии — на вылов рыбы. С 2010 года планируется расширение торговли сертификатами на электричество, вырабатываемое безопасными для окружающей среды альтернативными источниками, а также введение единой ценовой политики согласно Водной рамочной директиве Евросоюза, единой системы дорожных взносов. Многообразие использования эффективных рыночных инструментов и их роль в экологической политике в последующие годы будет возрастать, а использование экологических налогов, льгот и субсидий станет общим для всех членов Европейского Союза политическим инструментом, наряду с тем, что каждая страна индивидуально будет вводить дополнительные элементы экологического налогообложения.

В целом, экологическая политика остается важнейшим направлениям деятельности Евросоюза. В этой области сформирована обширная система экологического законодательства, нормы которой успешно реализуются на практике. Следует признать, что Европейского Союза является мировым лидером в проведении экологической политики, успешно решающим многие экологические проблемы континента и мира в целом.