Европейская система технического регулирования

Ведущее место в структуре внешней торговли РФ, по данным ФТС России [1], занимает товарооборот со странами Евросоюза, доля которого превышает 40% от всего внешнеторгового товарооборота Российской Федерации, а ежегодный экспорт из РФ в страны ЕС в последние годы составляет около $150 млрд. Таким образом, страны Европейского союза являются ближайшими и основными российскими торговыми партнёрами. Ранее на страницах журнала СОК мы уже отмечали, что законодательство о техническом регулировании РФ, а позднее и Евразийского экономического союза (ЕАЭС, далее «Союз»), во многом позаимствовало европейский опыт в данной сфере, который насчитывает десятилетия, а систему норм европейского технического законодательства можно рассматривать как проверенную временем методическую основу задания и выполнения требований, обеспечивающих безопасность продукции, и оценки её соответствия этим требованиям.

Рассмотрим, с какими европейскими процедурами столкнётся российский экспортёр отопительного оборудования, работающего под давлением, в части его подтверждения соответствия требования европейским нормам безопасности.

Для начала разберёмся, что в целом представляет собой современная европейская система технического регулирования, которая базируется на так называемых «новом» (A new approach to technical harmonization and standards [2]) и «глобальном» (A global approach to conformity assessment [3]) подходах к стандартизации и сертификации продукции, идеология которых была сформулирована во второй половине 1980-х годов. Основная идея «нового» и «глобального» подходов состоит в формировании доверия к товарам и услугам посредством создания процедур оценки соответствия по единым европейским нормам на принципах взаимного признания доказательств соответствия на базе гибкого и «технологически нейтрального» законодательства, способствующего инновациям и конкурентоспособности с целью облегчения развития внутреннего рынка Европейского союза.

В 2008 году система нормативно-технического регулирования Евросоюза подверглась серьёзным реформам, в соответствии с которыми она действует и развивается по сей день. Современные процедуры оценки соответствия (декларирования и сертификации) и CE-маркировки продукции в странах Евросоюза реализуются в соответствии с решением №768/2008/ЕС Европейского парламента и Совета ЕС от 9 июля 2008 года [4], а также дополняющим его Регламентом №765/2008, принятым Европейским парламентом и Советом ЕС также 9 июля 2008 года [5].

Среди важнейших источников нормативно-технического регулирования Евросоюза также следует отметить Регламент (ЕС) №1025/2012 «О европейской стандартизации» от 25 ноября 2012 года [6].

Помимо регламентов, правовую основу технического регулирования Евросоюза составляют Директивы — международно-правовые акты, обязательные для всех стран — членов ЕС. Директивы определяют цели и задачи, и закрепляют основные принципиальные положения, которые должны быть реализованы в национальных законодательствах стран — членов ЕС. Применительно к техническому регулированию — это обязательные для выполнения существенные требования безопасности. Директивы строго определяют уровень безопасности продукции, который должен быть достигнут при её производстве, но не указывают способ достижения. То есть производитель имеет право на свободный выбор технических решений для выполнения требований директив, а гармонизированные стандарты носят статус добровольных. В то же время, если продукция произведена в соответствии с гармонизированными стандартами, то предполагается, что данная продукция соответствует всем требованиям безопасности, установленным в соответствующих Директивах, — так называемая «презумпция соответствия» (Presumption of Conformity).

В каждой директиве указана область её применения и перечень объектов-исключений. Если выпускаемая производителем продукция несёт потенциальную опасность согласно критериям, определённым в соответствующих Директивах ЕС, то независимо от того работает производитель по собственным техническим условиям/решениям или же руководствуется в производственных процессах гармонизированными стандартами, он в любом случае обязан доказать безопасность своей продукции. Доказательство безопасности производится в ходе выполнения процедур подтверждения соответствия (модулей), предусмотренных соответствующими Директивами. Результирующим актом выполнения данных процедур является декларация соответствия (Declaration of Conformity), оформляемая производителем (либо его уполномоченным представителем), либо декларация, подкреплённая Сертификатом CE (Conformité Européenne Certificate), оформленным уполномоченной третьей независимой стороной (Notified Bodies, «нотифицированным органом»). Только пройдя данные процедуры производитель получает право маркировать свою продукцию знаком СЕ (Conformité Européenne/The European Conformity marking — знак «Европейское соответствие»), что является подтверждением соблюдения требований по безопасности продукции.

Процедуры оценки соответствия оборудования, работающего под давлением (Директива №2014/68/EU)

На примере оборудования, работающего под высоким давлением, рассмотрим европейские процедуры оценки соответствия требованиям безопасности.

Поскольку оборудование, работающее под высоким давлением, может быть источником повышенной опасности, в Евросоюзе принята Директива №2014/68/EU Европейского парламента и Совета ЕС от 15 мая 2014 года «О гармонизации законодательства государств — членов ЕС, касающегося размещения на рынке оборудования, работающего под давлением» [7] (далее «Директива»). Директива с 16 июля

2016 года (до указанной даты был переходный период) полностью заменила собой прежнюю директиву Евросоюза об оборудовании под давлением №97/23/EC от 29 мая 1997 года.

Цель новой Директивы — гарантировать, что оборудование, работающее под давлением и находящиеся в обращении на территории Евросоюза, соответствует гармонизированным стандартам ЕС, а также спроектировано и изготовлено таким образом, что гарантирует безопасность и защиту жизни и здоровья людей, животных, имущества и окружающей среды. Директива распространяется на оборудование и узлы, работающие под давлением, которые впервые размещаются на рынке Европейского союза. Это либо новое оборудование/узлы, изготовленные производителем в ЕС, либо новые или бывшие в употреблении объекты, импортированные из третьих стран.

При этом под «оборудованием, работающим под давлением» понимается любое оборудование, работающее под максимально допустимым давлением, превышающим 0,5 бар, то есть сосуды, котлы, трубопроводы, различные предохранительные приспособления и принадлежности, функционирующие под давлением (предохранительные клапаны, предохранительные системы сброса давления и др.), а также элементы, прикреплённые к деталям, находящимся под давлением, таким как фитинги, фланцы, сопла, муфты и др. [7, пп. 4 и 6 вводной части, ст. 2].

Оборудование, предназначенное для работы под более низким давлением, считается безопасным и не подлежит оценке соответствия по данному параметру, но может потребоваться подтверждение его безопасности согласно директивам, отражающим иные характеристики и связанные с этим потенциальные риски данного оборудования (например, на предмет соответствия требованиям европейской Директивы №2014/35/EU «О низковольтном оборудовании»).

Оценка соответствия — это всегда процедура, то есть последовательность действий. Это процесс, демонстрирующий были ли выполнены основные требования безопасности настоящей директивы, касающиеся оборудования или узлов, работающих под давлением [7, п. 27 ст. 2]. При этом безопасным будет являться такой продукт, который при нормальных или разумно предсказуемых условиях использования, включая требования к долговечности и, где это применимо, ввода в эксплуатацию, установку и техническое обслуживание, не представляет никакого риска или представляет только минимальный риск, совместимый с использованием продукта, и считается риемлемым и оотvcветствующим высокому уровню защиты здоровья и безопасности людей [8, п. b ст. 2].

Основные требования безопасности, применяемые к оборудованию, работающему под давлением, перечислены в Приложении I Директивы. В частности, в приложении определены требования к конструированию, производству, контролю, инсталляции и настройке оборудования под давлением. Оборудование, работающее под давлением, должно быть рассчитано на нагрузки, соответствующие его предполагаемому использованию и другим разумно прогнозируемым условиям эксплуатации. Производитель должен применить необходимые системы безопасности и снабдить оборудование предупредительной информацией о имеющихся рисках. Кроме того, в Приложении I приводятся требования к прочности, применяемым материалам, устойчивости к коррозии, пожару, превышению допустимого давления, требования к сопроводительной документации, иные требования, а также особые требования для оборудования под давлением с риском перегрева (раздел 5 Приложения I).

В зависимости от степени риска, всё оборудование, работающее под давлением, в соответствии с Приложением II Директивы разделены на четыре класса опасности. Класс опасности зависит от объёма, максимального давления и области применения оборудования. Опасность и потенциальные риски оборудования идут по возрастающей от первого класса к четвёртому. В зависимости от класса опасности, в Директиве выделены 12 различных вариантов оценки соответствия (они определены в Приложении III) на основе модулей, предусмотренных Решением №768/2008/ЕС [4]. Модули содержат процедуры оценки соответствия, которые различаются своим содержанием, этапом жизненного цикла продукции, субъектным составом. Оценка соответствия с помощью модулей базируется на ведущей роли первой стороны (производителя) или с вмешательством третьей стороны (контрольного органа) и реализуется на этапах проектирования или изготовления изделия (или на обоих). Каждому классу опасности соответствует свой модуль или набор модулей, то есть своя процедура.

Отметим, что идеология типовых схем оценки соответствия ЕАЭС [9] во многом позаимствована из модульной концепции Евросоюза. Но, в отличии от типовых схем оценки, где основной акцент сделан на проверке производства и испытаниях, в модульной концепции ЕС значительное место уделено оценке технического проекта продукции на основе анализа технической документации (известный факт: стоимость обнаружения в эксплуатации ненадёжного оборудования в разы превосходит затраты на обеспечение надёжности на стадии его проектирования), а также как предварительному, так и последующему инспекционному контролю производства с привлечением третьей независимой стороны.

Техническая документация должна хранится на территории Евросоюза (даже если оборудование было импортировано из третьей страны) в течение минимум десяти лет. Требования к содержанию технической документации изложены в Приложении III Директивы, в соответствии с которым к ней относятся: общее описание оборудования; схемы и чертежи; пояснения к применённым техническим решениям; инструкции по эксплуатации; документы об оценки рисков; список применённых директив и норм ЕС; протоколы лабораторных испытаний; лицензии на осуществление деятельности; информация о квалификации и допуске персонала.

Из 12 модулей, предусмотренных Приложением III Директивы, четыре модуля отведены на процедуры оценки соответствия оборудования первого и второго классов опасности, и восемь модулей — для наиболее опасного оборудования третьего и четвёртого классов. Наименее опасное оборудование первого класса не предполагает участие в процедуре оценке соответствия третьей стороны. Весь внутренний производственный контроль и обеспечение доказательственной базы ложится на производителя. Для оборудования второго класса опасности в процедуру вступает контрольный орган, который через произвольные интервалы времени производит периодические проверки непосредственно производителя и процесса производства, а также проводит контрольный отбор и испытания образцов оборудования, отобранных в производственных или складских помещениях производителя.

Данным контрольным органом на выбор производителя выступает аккредитованный внутренний орган самого производителя или нотифицированный орган, выбранный производителем. Нотифицированный орган — это организация, назначенная национальным правительством страны — члена Евросоюза, как компетентная в принятии самостоятельных решений о соответствии определённых видов продукции соответствующим требованиям гармонизированных стандартов и европейских директив. Роль нотифицированного органа, как независимой стороны, заключается в формировании доказательственной базы о соответствии продукции требованиям безопасности путём проведения процедур оценки соответствия в рамках своей аккредитации и компетентности. Для оборудования повышенной опасности третьего и четвёртого классов участие нотифицированного органа в процедуре оценки соответствия является обязательным.

Нотифицированный орган выполняет функции контроля технической документации (в том числе проектной и конструкторской — чертежи, схемы компонентов, узлов, их описания и пояснения, проектные расчёты, отчёты об испытаниях и др.), производственных процессов, проводит испытания образцов готовой продукции, контролирует систему качества производителя (стандарты EN ISO 9000, EN ISO 9001), составляет отчёт, в котором фиксируются все проведённые им мероприятия.

В тех случаях, когда это предусмотрено соответствующими модулями, завершающим этапом участия нотифицированного органа в процедуре оценки при достижении положительных результатов всех пройдённых мероприятий является оформление ЕС Сертификата экспертизы типа (EU Type-Examination Certificate) и/или Сертификата соответствия (CE Certificate of Conformity).

И здесь стоит отметить, что сертификация в Европейском союзе — это не самостоятельная процедура, как это реализовано в странах ЕАЭС, а система дополнительного контроля и подтверждения безопасности продукции силами уполномоченной третьей независимой стороны. Именно дополнительного — сертификат дополняет декларацию соответствия, а не заменяет её. Фактически это означает, что каждый производитель в любом случае (независимо от того, предусмотрено ли участие третьей стороны или нет) обязан оформить декларацию соответствия в отношении выпускаемой им продукции в том случае, если применительно к данной продукции в соответствующих актах Евросоюза предусмотрены обязательные требования подтверждения безопасности. Каждая декларация соответствия содержит уведомление для всех лиц, что она оформляется исключительно под ответственность производителя. Декларация хранится вместе с технической документацией в течение минимум десяти лет и должна быть по требованию предоставлена контролирующим органам.

В целом в странах ЕС декларирование охватывает примерно 80% продукции, а обязательная сертификация — только 20% [10, с. 54]. Но применительно к оборудованию, работающему под давлением, учитывая его потенциальную опасность, основной акцент в процедурах оценки соответствия (для трёх классов опасности оборудования из четырёх, для 11 модулей из 12) делается на участие контрольного (аккредитованного или нотифицированного) органа, в функции которого в том числе входит и оформление сертификата (экспертизы типа ЕС или соответствия).

Содержание декларации приводится в Приложении IV Директивы №2014/68/EU и включает в себя следующую необходимую информацию: название оборудования (модель, тип, партия, серийный номер); наименование и полный адрес производителя и его уполномоченного представителя в ЕС; описание оборудования, область применения; список применённых к оборудованию директив, гармонизированных норм и стандартов, процедур оценки; место и дату принятия декларации; личность и подпись лица, уполномоченного на составление декларации от имени производителя.

Кроме того, если соответствующими модулями оценки соответствия предусмотрено участие третьей независимой стороны, в декларации указываются наименование, адрес и номер нотифицированного органа, проводившего оценку соответствия, и номер выданного сертификата, а также указание на форму сертификата: сертификат экспертизы типа ЕС (тип производства, тип конструкции) или сертификат соответствия.

Таким образом, проводимые третьей стороной контрольные мероприятия, а также оформляемые в соответствующих случаях сертификаты соответствия и (или) экспертизы типа, ложатся в «общую копилку» доказательственной базы, формируемую производителем.

Неотъемлемым элементом завершающей стадии указанных процедур является нанесение на продукцию CE-маркировки, несущую в себе информацию для всех потребителей о её безопасности и соответствии гармонизированным стандартам Европейского союза.

Обязанности российских производителей при экспорте оборудования, работающего под давлением, на территорию ЕС

Как указано в п. 1 вводной части Регламента (ЕС) №2019/1020 «О надзоре за рынком» от 20 июня 2019 года, независимо от того, производится ли продукция на территории Евросоюза или нет, для её свободного перемещения по территории ЕС необходимо обеспечить соответствие продукции Гармонизированному законодательству Союза и, следовательно, выполнение требований, обеспечивающих высокий уровень защиты общественных интересов, таких как здоровье и безопасность в целом, здоровье и безопасность на рабочем месте, защита потребителей, охрана окружающей среды, общественная безопасность и защита любых других общественных интересов, охраняемых этим законодательством.

Строгое соблюдение этих требований имеет важное значение для надлежащей защиты общественных интересов и создания условий, в которых на рынке товаров Евросоюза может процветать справедливая конкуренция [11].

Таким образом, каждый российский производитель оборудования, работающего под давлением, сможет осуществить поставку своей продукции на территорию Евросоюза только при условии, что будет подтверждено соответствие данной продукции Гармонизированным стандартам ЕС, то есть будут пройдены процедуры подтверждения соответствия и оформлена декларация соответствия и, если это предусмотрено соответствующими модулями Директивы 2014/68/EU, оформлен ЕС сертификат экспертизы типа и/или СЕ сертификат соответствия.

Реализовать данные требования российский производитель может только через экономического оператора — резидента Евросоюза [11, п. 1 ст. 5]. Данным экономическим оператором может быть импортёр либо иной уполномоченный производителем представитель, действующий на основании соответствующего письменного договора с чётким указанием прав и ограничений.

В обязанности уполномоченного представителя на территории Европейского союза входит:

  • оформление декларации соответствия по поручению производителя, на основании технической документации и протоколов испытаний и экспертных оценок, предоставленных производителем и нотифицированными лабораториями ЕС;
  • хранение технической документации в течение не менее десяти лет, даже в случае прекращения сотрудничества;
  • представление интересов производителя в ЕС в случае возникновения вопросов со стороны национальных контролирующих органов относительно безопасности и безвредности товара, и его соответствия директивам ЕС;
  • представление интересов производителя при расследовании потребительских инцидентов;
  • информирование производителя об изменениях стандартов и директив ЕС, релевантных для продукции;
  • информирование потребителей о технических и потребительских свойствах товара;
  • участие в процедуре отзыва товара с рынка по решению надзорных органов или производителя.

И самое главное в функциях уполномоченного представителя — это его ответственность. Именно уполномоченный представитель, подписавший по поручению производителя декларацию соответствия, несёт в дальнейшем совместно с производителем юридическую ответственность на территории Европейского союза за последствия несоответствия оборудования требованиям безопасности. Заметим, что здесь имеется аналогия с нормами ЕАЭС [12, п. 2], что неудивительно. Как видно, гармонизированные европейские нормы технического регулирования, прошедшие в своём развитии почти полувековой путь, могут служить ориентиром для сближения по многим смежным областям подтверждения соответствия стран ЕАЭС.