На примере кондиционеров рассмотрим государственные гарантии обеспечения безопасности импортируемой продукции, субъектный состав процедуры подтверждения соответствия, содержание процедуры и последствия её нарушения.
Государственно-правовые гарантии безопасности кондиционеров
В нашей каждодневной жизни мы об этом редко задумываемся, но практически любой предмет (вещь, изделие, вещество) несёт в себе ту или иную степень потенциального риска, то есть вероятность наступления события, в результате которого последует причинения вреда жизни и / или здоровья граждан. Риска как связанного с использованием предмета, так и риска, вытекающего из простого нахождения рядом с ним. Очевидно, что данное утверждение относится и к кондиционерам — оборудованию для поддержания оптимальных климатических условий (температура, влажность, вентиляция) в жилых, офисных, торговых, складских, промышленных и иных помещениях, а также для очистки воздуха в них от нежелательных частиц.
Любой кондиционер представляет собой технически сложное многокомпонентное изделие, содержащее в себе как механическую, так и электротехническую составляющие, в процессе жизненного цикла которых присутствует потенциальный риск. Задача производителя — обеспечить выпуск безопасного оборудования для кондиционирования, то есть такого изделия, на всех этапах жизненного цикла которого будет отсутствовать состояние недопустимого риска. Задача государства при этом — создание и поддержание функционирования эффективного административно-правового режима в сфере обеспечения безопасности продукции, охраны окружающей среды, жизни и здоровья граждан, гарантирующего соблюдение баланса публично-правовых и частно-правовых интересов.
Нормативно-техническое регулирование в сфере стандартизации качества и безопасности продукции, работ, услуг, а также окружающей природной среды является составной частью государственного регулирования.
Право на безопасность жизни и здоровья — это неотъемлемое конституционное право граждан нашей страны. Его реализация и защита обеспечивается системой нормативно-правовых актов и правоприменительной деятельностью соответствующих уполномоченных государственных органов.
Одним из основных актов нормативного регулирования в данной сфере является Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 года №2300–1, который закрепляет права потребителей на приобретение товаров надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды. При этом «Если на товары (работы, услуги) законом или в установленном им порядке установлены обязательные требования, обеспечивающие их безопасность для жизни, здоровья потребителя, окружающей среды и предотвращение причинения вреда имуществу потребителя, соответствие товаров (работ, услуг) указанным требованиям подлежит обязательному подтверждению в порядке, предусмотренном законом и иными правовыми актами» (п. 4 ст. 7 Закона), а информация об обязательном подтверждении соответствия, включая наименование технического регламента, должна быть предоставлена изготовителем (исполнителем, продавцом) потребителю (п. 2 ст. 10 Закона).
Требования к безопасности товаров относятся в полной мере и к импортируемой продукции: продукция, выпускаемая в обращение на территории ЕАЭС (Евразийского экономического союза — Россия, Белоруссия, Казахстан, Армения, Киргизия — далее Союз) должна быть безопасной (ст. 53 «Договора о Евразийском экономическом союзе» от 29 мая 2014 года). Кондиционеры не являются исключением из данной нормы и подлежит подтверждению соответствия нормам безопасности по нескольким техническим регламентам в зависимости от конструкции и своего назначения (области применения — промышленные или бытовые).
Решением Коллегии Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) от 25 декабря 2012 года №294 утверждено «Положение о порядке ввоза на таможенную территорию Союза продукции (товаров), в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Союза». В целях реализации пп. «в» п. 2 Положения Решениями Коллегии ЕЭК утверждаются Перечни продукции, в отношении которой подача таможенной декларации сопровождается представлением таможенному органу документа об оценке (подтверждении) соответствия требованиям технических регламентов ЕАЭС. Речь идёт об обязательном сертификате либо декларации соответствия, предоставление которых таможенным органам РФ при ввозе продукции на территорию РФ также предусмотрено ст. 29 Федерального закона РФ «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 года №184-ФЗ. Данные документы выдаются / принимаются в отношении объектов технического регулирования (продукции и связанных с ней процессов проектирования, производства, эксплуатации и др., представляющих источник потенциальной опасности), указанных в соответствующих технических регламентах, которые содержат обязательные для применения и исполнения минимально необходимые требования безопасности к указанным объектам (ст. 2, 7 №184-ФЗ).
Как промышленные, так и бытовые кондиционеры включены в указанные выше перечни продукции, а именно: Решение Комиссии ТС от 28 января 2011 года №526, Решение Коллегии ЕЭК от 24 апреля 2013 года №91, Решение Коллегии ЕЭК от 16 января 2018 года №6. Таким образом, законодательство ЕАЭС допускает ввоз и свободный оборот кондиционеров на территории Союза только при условии предоставления таможенным органам стран-членов документов, подтверждающих безопасность кондиционеров в соответствии с требованиями Технических регламентов — сертификата или декларации соответствия.
Формы подтверждения соответствия при импорте кондиционеров в ЕАЭС
Сертификат / декларация соответствия имеют равную юридическую силу на всей территории ЕАЭС. Каждый из этих документов является итоговым актом соответствующей формы подтверждения соответствия — сертификации или декларирования. Федеральный закон РФ №184-ФЗ «О техническом регулировании» даёт такое определение: «Форма подтверждения соответствия — определённый порядок документального удостоверения соответствия продукции или иных объектов, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг требованиям технических регламентов, положениям документов по стандартизации или условиям договоров» (ст. 2 №184-ФЗ). Поскольку речь идёт об урегулированном нормами соответствующих правовых актов технического регулирования как порядка совершения действий лиц, участвующих в сертификации либо декларировании соответствия, так и порядка проведения исследований /испытаний в отношении объекта технического регулирования, то можно утверждать, что форма подтверждения соответствия — это совокупность как юридических, так и технических процедур.
Поскольку сертификат / декларация соответствия являются документальным итогом прохождения нормативно закреплённой процедуры, то их выдача / принятие подтверждают, что в отношении конкретных кондиционеров (наименований, моделей, артикулов), указанных в них, полностью соблюдены как сами технические требования безопасности, указанные в соответствующих технических регламентах, так и соблюдена сама процедура подтверждения соответствия, то есть последовательность действий лиц-участников. Процедуры, являющиеся содержанием каждой из указанных форм подтверждения соответствия, могут отличаться составом участников, последовательностью и содержанием их действий, а также документами, предоставляемыми в ходе её реализации в отношении как объекта технического регулирования, так и в отношении самих участников, включая требования к форме и содержанию документов. В отношении подтверждения соответствия импортируемого объекта технического регулирования процедура, изложенная в конкретном Техническом регламенте и сопутствующих ему нормативных актах, содержит требования в части отбора проб / образцов для испытаний и особенностей их ввоза на территорию страны-участницы Союза, а также определяет роль иностранного производителя.
Выбор формы подтверждения соответствия зависит от степени риска недостижения целей технических регламентов (ст. 2 №184-ФЗ). Коренным отличием одной формы от другой является наличие и роль третьей стороны — аккредитованного органа сертификации. Аккредитацию проводит Росаккредитация — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по формированию единой национальной системы аккредитации и осуществлению контроля за деятельностью аккредитованных лиц: органов по сертификации продукции, испытательных лабораторий, а также органов инспекции. Уникальность роли органа сертификации в том, что, будучи частным субъектом, он, реализуя предоставленные ему аккредитацией полномочия, защищает как интересы государства, не допуская в обращение на рынки Союза небезопасную продукцию, так и обеспечивает соблюдение частных интересов, подтверждением соответствия давая «зелёный свет» на ввоз импортируемой на территорию Союза продукции.
Форма «декларирование» допускает процедуру подтверждения соответствия без участия органа сертификации, за исключением случаев, когда его отсутствие приводит к недостижению целей подтверждения соответствия. Форма «сертификация» предусматривает участие органа сертификации в процедуре подтверждения соответствия в качестве обязательной стороны, которая выполняет не только функцию выпуска сертификата, но также участвует в отборе образцов для испытаний, проводит анализ предоставленных документов, а так же последующий контроль сертифицированной продукции и / или производства. Участие органа сертификации определяется соответствующими схемами подтверждения соответствия, которые установлены техническими регламентами внутри каждой из форм подтверждения соответствия и закрепляют конкретные требования как объектам, так и субъектам изложенных в них процедур, включая требования к документам и последовательности действий участников процедур. Решения ЕЭК «О типовых схемах оценки соответствия» от 18 апреля 2018 года №44 предусматривает девять схем сертификации и шесть схем декларирования. Но не все они применимы при подтверждении соответствия в отношении импортируемых кондиционеров.
Технические регламенты и стандарты, определяющие формы и содержание процедур подтверждения соответствия
Несмотря на то, что все ввозимые на территорию ЕАЭС кондиционеры уже прошли оценку соответствия требованиям национальных зарубежных или международных стандартов и имеют подтверждающие документы, а ст. 30 №184-ФЗ предусматривает возможность их признания в соответствии с международными договорами Российской Федерации, на данный момент такое признание допускается только в отношении документов, выданных на территории ЕАЭС. Исходя из этого, все ввозимые на территорию ЕАЭС кондиционеры должны проходить подтверждение соответствия по техническим регламентам, действующим на территории Союза.
Как было отмечено ранее, в зависимости от конструктивных особенностей и назначения кондиционеры подлежат подтверждению соответствия по нескольким техническим регламентам. При этом в зависимости от конструкции и назначения кондиционеров промышленного и бытового назначения различаются и формы подтверждения соответствия. В частности, для бытовых кондиционеров (моноблочные, сплит-системы, канальные, напольные) — это сертификат соответствия. Для промышленных кондиционеров (чиллеры, фанкойлы, крышные, высоконапорные канальные, мультизональные и шкафные системы) подтверждение соответствия производится по форме «декларирование» (табл. 1).
Указанные технические регламенты содержат обязательные для применения и исполнения минимально необходимые требования безопасности к кондиционерам. Соблюдение указанных требований технических регламентов обеспечивается применением соответствующих стандартов, как национальных ГОСТов, так и международных (ст. 16.1 №184-ФЗ, п. 4 «Протокола о техническом регулировании в рамках ЕАЭС» — Приложение №9 к «Договору о Евразийском экономическом союзе» от 29 мая 2014 года, далее «Протокол»). Каждому техническому регламенту соответствует свой набор стандартов, соответствие которым устанавливается в ходе испытаний кондиционеров уполномоченной лабораторий. При подтверждении соответствия по форме «сертификация» испытательная лаборатория обязательно должна быть аккредитована в Росаккредитации.
Среди основных стандартов, соответствие которым подтверждается в ходе испытаний кондиционеров, можно выделить следующие:
1. ГОСТ IEC 60335–2-40–2016. Бытовые и аналогичные электрические приборы. Безопасность. Часть 2–40. Частные требования к электрическим тепловым насосам, воздушным кондиционерам и осушителям.
2. ГОСТ IEC 60335–2-88–2013. Безопасность бытовых и аналогичных электрических приборов. Часть 2–88. Частные требования к увлажнителям, используемым с системами отопления, вентиляции или кондиционирования.
3. ГОСТ 30646–99. Кондиционеры центральные общего назначения. Общие технические условия».
4. ГОСТ Р 50553–93. Промышленная чистота. Фильтры и фильтроэлементы. Общие технические требования.
5. ГОСТ Р 50554–93. Промышленная чистота. Фильтры и фильтрующие элементы. Методы испытаний.
6. ГОСТ 31284–2004. Воздухонагреватели для промышленных и сельскохозяйственных предприятий.
7. ГОСТ Р 52894.1–2007 (ИСО 13261–1:1998), раздел 4 «Шум машин. Оценка звуковой мощности кондиционеров и воздушных тепловых насосов. Часть 1. Оборудование наружное без воздуховодов».
Субъектный состав заявителей при подтверждении соответствия кондиционеров
Круг заинтересованных в получении /принятии сертификата / декларации соответствия лиц, в отношении которых нормы технического регулирования устанавливают соответствующие права и обязанности в процедурах подтверждения соответствия в форме декларирования и/или сертификации законодатель определил как «заявитель».
При этом стоит отметить, что №184-ФЗ (ст. 24, 25) и указанный выше Протокол по разному определят круг данных субъектов. Руководствуясь приоритетом норм международного договора над нормами РФ (ст. 15 Конституции РФ) обращаемся к формулировке в Протоколе: «При оценке соответствия заявителем могут быть зарегистрированные на территории государства-члена в соответствии с его законодательством юридическое лицо или физическое лицо в качестве индивидуального предпринимателя, являющиеся изготовителем или продавцом либо уполномоченным изготовителем лицом».
Из чего следует однозначный вывод: иностранное юридическое лицо не может быть заявителем. Это означает, что сертификат / декларация соответствия может быть выдан / принята только в отношении резидента ЕАЭС.
Рассмотрим, какими ещё критериями ограничен субъектный состав заявителей при импорте кондиционеров. В соответствии с п. 5 Протокола круг заявителей устанавливается в соответствии с техническим регламентом ТС. Субъектный состав заявителей для каждой из форм подтверждения соответствия также зависит от схемы подтверждения соответствия. Исходя из содержания указанных ранее техрегламентов, а также с учётом Решения ЕЭК от 18 апреля 2018 года №44 «О типовых схемах оценки соответствия», круг заявителей различается при импорте серийно выпускаемой продукции; продукции, импортируемой партиями; продукции, импортируемой в единичных экземплярах.
Во всех случаях заявителем в целях подтверждения соответствия импортируемых кондиционеров может быть уполномоченное зарубежным производителем лицо, то есть лицо, действующее на основании соответствующего договора с иностранным производителем (но не может быть, как мы ранее установили, сам зарубежный производитель). В отношении импортируемого единичного оборудования или партии оборудования заявителем может быть также и импортёр.
Таким образом, при проведении процедуры подтверждения соответствия требованиям технических регламентов заявителем в отношении серийно выпускаемой продукции может быть только уполномоченное иностранным производителем лицо (юридическое либо ИП, зарегистрированное на территории ЕАЭС), при этом не обязательно импортёр.
Логика законодателя здесь становится более понятной при сопоставлении данной нормы с п. 1 ст. 29 №184-ФЗ: «…в таможенные органы одновременно с таможенной декларацией заявителем либо уполномоченным заявителем лицом представляются декларация о соответствии или сертификат соответствия, либо документы об их признании…»
То есть при ввозе на территорию ЕАЭС оборудования импортёр и лицо, которое получило / приняло сертификат / декларацию соответствия могут не совпадать. В этом случае, как правило, импортёр действует на основании доверенности от заявителя либо иным способом уполномочен заявителем (разъяснения на эту тему содержатся в совместном письме ФТС РФ и МФ РФ №14–87/77613 от 12 декабря 2018 года). Надо также понимать, что поскольку заявитель при подтверждении соответствия в отношении импортируемого оборудования, выпускаемого серийно, всегда действует на основании соответствующего договора с иностранным производителем, полномочия на выдачу указанной доверенности должны быть предоставлены заявителю иностранным заявителем в договоре между ними.
Данная конструкция взаимоотношений «иностранный производитель — заявитель — импортёр» выглядит логично: серийный выпуск оборудования может длится годами. У иностранного производителя может быть несколько контрактов с различными импортёрами резидентами ЕАЭС, и они могут меняться. И нет необходимости каждому импортёру оформлять документы о подтверждении соответствия продукции. Иностранному производителю достаточно выбрать одно лицо (не обязательно импортёра), которое будет действовать в его интересах и на основании соответствующего договора с ним возьмёт на себя все функции обеспечения соответствия поставляемой на таможенную территорию Союза продукции требованиям технических регламентов. И, что важно, возьмёт на себя и ответственность за несоответствие такой продукции указанным требованиям. При этом если заявитель предоставит импортёру полномочия на использование сертификата / декларации соответствия, выданного / принятого заявителю / заявителем, то ответственность за соответствие продукции требованиям технических регламентов будет нести и импортёр. Сказанное об ответственности относится и к ситуации, когда импортёр и заявитель совпадают в одном лице, что применимо к импорту единичной продукции, либо партии продукции (п.п. 10, 14, 26 Решения ЕЭК №44). При этом в последнем случае договор с иностранным производителем не требуется, а импортёр при выполнении функции заявителя действует уже в собственных интересах.
Таким образом на основании изложенного следуют ключевые выводы: при прохождении процедуры подтверждения соответствия требованиям технических регламентов в отношении импортируемых кондиционеров, выпускаемых серийно, заявитель всегда действует в интересах иностранного производителя, выполняя его функции на основании договора с ним, содержащим полномочия заявителя. В отношении импорта кондиционеров, выпускаемых партиями либо единично (заказные позиции), заявитель может действовать как в интересах иностранного производителя на основании договора с ним, так и в собственных интересах (без полномочий, предоставленных иностранным производителем). Как видим, в обоих случаях заявитель может не совпадать с импортёром в одном лице. Но даже если они не совпадают, оба лица, то есть и заявитель, и импортёр, несут ответственность за несоблюдение требований технических регламентов и иных обязательных документов.
Процедура ввоза кондиционеров на территорию Союза с целью проведения испытаний
Несмотря на изложенный вывод о возможном несовпадении импортёра и заявителя, это не означает, что заявитель может предоставить на испытания с целью подтверждения соответствия любой экземпляр оборудования, имеющийся в доступности на территории ЕАЭС.
Данное оборудования должно быть обязательно ввезено заявителем, и только заявителем, на территорию ЕАЭС с целью проведения исследований / испытаний с соблюдением соответствующих таможенных процедур.
Подготовка к испытаниям начинается с отбора проб / образцов кондиционеров. В соответствии с Решением ЕЭК №44, №184-ФЗ «О техническом регулировании», а также Межгосударственным стандартом ГОСТ 31814–2012 «Оценка соответствия. Общие правила отбора образцов для испытаний продукции при подтверждении соответствия» отбор образцов при сертификации серийно выпускаемой продукции осуществляет орган по сертификации или по его поручению испытательная лаборатория (центр). Важно отметить, что место отбора при данной форме — склад готовой продукции иностранного изготовителя. А это означает, что заявитель должен за свой счёт обеспечить выезд представителя органа сертификации / испытательной лаборатории к зарубежному производителю кондиционеров. При сертификации кондиционеров, ввозимых на территорию Союза в объёме партии либо единичного экземпляра, такой выезд не требуется, поскольку отбор образцов производится органом сертификации на месте нахождения партии / единицы продукции (складе временного хранения, таможенном складе) — под таможенным контролем.
Таким образом, участие органа сертификации / испытательной лаборатории в отборе проб / образцов при подтверждении соответствия по форме «сертификация» является обязательным. При декларировании соответствия такого жёсткого требования нет — отбор образцов производит сам заявитель или по его поручению орган по сертификации/ испытательная лаборатория. Результаты отбора образцов оформляются соответствующим актом.
Ввозимые на территорию Союза образцы декларируются в режиме «выпуск для внутреннего потребления» с подачей соответствующей декларации на товары. При этом таможенному органу в отношении подконтрольных товаров должны представляться копия договора с аккредитованным органом по сертификации (аккредитованной испытательной лабораторией (центром) и (или) письмо от аккредитованного лица, подтверждающие необходимое для этих целей количество (вес и объём) ввозимых проб и (или) образцов продукции. Процедура таможенного оформления при ввозе образцов / проб с целью проведении исследований / испытаний для дальнейшего подтверждения соответствия подробно описана в совместных Рекомендациях ФТС и Росаккредитации «О порядке совершения таможенных операций, связанных с ввозом в Российскую Федерацию товаров в качестве проб и образцов для целей проведения исследований и испытаний продукции» от 27 февраля 2019 года.
Ответственность за нарушение процедуры подтверждения соответствия
В заключение следует сказать, что все изложенные нюансы процедурного характера влияют на легитимность обязательного сертификата / декларации соответствия. В частности, если работы по оценке / подтверждению соответствия были проведены аккредитованным органом сертификации / лабораторией с нарушением правил их проведения, Федеральная служба по аккредитации вправе принять решение об отмене результатов данных работ и переносе их в архив (п. 13 Постановления Правительства РФ от 30 марта 2017 года №360-ПП «О федеральном государственном контроле за деятельностью аккредитованных лиц»). И здесь речь идёт не только о нарушениях непосредственно в деятельности аккредитованного органа сертификации и / или аккредитованной лаборатории.
К данным нарушениям могут относиться в том числе и процедурные нарушения со стороны самого заявителя: в орган сертификации не предоставлен договор с иностранным производителем кондиционеров; предоставленные для испытания пробы / образцы были ввезены на территорию РФ с нарушением таможенных правил ввоза данной категории товаров; орган сертификации / испытательная лаборатория не участвовали в отборе проб / образцов. По сути «перевод в архив» означает, что сертификат /декларация соответствия теряют статус действующих, что может поставить импортёра перед неожиданным фактом невозможности ввоза оборудования на территорию РФ. Это как минимум. А как максимум — к применению штрафных санкций, размер которых может достигать 1 млн руб. с конфискацией предмета административного нарушения, то есть импортируемого оборудования (ст. 14.43–46, 16.3, 16.7 КоАП РФ).
