Скоро предстоит небольшой юбилей — пять лет со дня принятия закона №184-ФЗ. Ни одного регламента в статусе Федерального закона, в том числе в строительстве, за истекший период времени не принято. Такова ситуация на сегодняшний день. К истории вопроса Закон «О техническом регулировании» предусматривал разработку технических регламентов как за счет бюджетных средств, так и в инициативном порядке. Первая правительственная программа разработки технических регламентов (ТР) появилась только 6 ноября 2004 г. (распоряжение №1421-р). В нее были включены 74 регламента, в т.ч. четыре, имеющие непосредственное отношение к строительству: ❏ «О безопасной эксплуатации зданий, строений и сооружений и безопасном использовании прилегающих к ним территорий»; ❏ «О безопасности строительных материалов и изделий»; ❏ «О требованиях к безопасности зданий и других строительных сооружений гражданского и промышленного назначения»; ❏ «О безопасности гидротехнических сооружений». Сроки предоставления проектов указанных ТР в Правительство РФ, установленные данной программой, соответственно: сентябрь 2005 г., апрель 2006 г., декабрь 2005 г., июнь 2006 г. В дальнейшем происходила неоднократная корректировка сроков, обсуждение и корректировка проектов и иная деятельность, в результате которой на сегодняшний день мы имеем: 1. Принятые в статусе федерального закона №65-ФЗ изменения (поправки) к закону «О техническом регулировании», которые, по мнению их авторов, видимо, должны «подтолкнуть» реформу технического регулирования (вопрос лишь — куда?). 2. Два достаточно «сырых» проекта регламентов (первый и второй из упоминавшихся выше четырех), один из которых, в соответствии с принятыми изменениями в №184-Ф3, можно отправить в корзину. Таков результат разработок, финансируемых за счет средств бюджета. Общие затраты составили, по скромным оценкам, около 500 млн руб. Параллельно предпринимательским сообществом разрабатывались инициативные проекты. Около 80 проектов были представлены в Правительство РФ, в т.ч. ТР «О безопасности зданий и сооружений» (еще в 2005 г.). Дальнейшая их судьба складывалась по-разному, но общий результат — схож: большинство проектов «заблудились» в ведомственных коридорах. Как положительный момент, следует отметить, что один из разработанных в инициативном порядке ТР принят постановлением Правительства, несколько ТР приняты в первом чтении Госдумой в июне 2007 г. Правда, к строительству все они отношения не имеют. О поправках в закон №184-ФЗ Поправки, внесенные законом №65-ФЗ от 01.05.2007 г. в закон №184-ФЗ, носят явный характер достигавшегося в ходе их принятия некоего компромисса. Их набор получился достаточно эклектичным, причем сам закон №184-ФЗ в результате стал внутренне противоречивым. Здесь рассмотрим лишь некоторые, изменения которых представляются наиболее важными. 1. В законе изменились формулировки ряда определений (понятий), включая основные — «техническое регулирование» и «технический регламент». Соответственно, изменилась сфера действия закона: теперь она распространяется только на те процессы, которые связаны с безопасностью продукции. То есть, если продукция безопасна, то требований к процессам, по новой логике, быть не может, даже если эти процессы представляют опасность для жизни и здоровья людей, окружающей среды и т.д. Поскольку очевидно, что опасные производственные процессы не регулировать нельзя (одно из свидетельств тому — недавние аварии на шахтах в Кемеровской обл.), то либо должны сохраняться ведомственные обязательные акты (в т.ч. и после 2010 г., хотя это противоречит ст. 46 Закона), либо должен быть отдельно разработан комплекс законов о безопасности производственных процессов, которые теперь не регулируются законом №184-ФЗ. В равной мере это касается также процессов эксплуатации, в т.ч. зданий и сооружений. Если в трагедии с «Трансваальпарком» еще можно искатьвиноватых среди архитекторов и строителей, то в отношении Басманного рынка, бассейна в Чусовом, обрушения крыши цеха на ТоАЗе и т.д. — это эксплуатация. Прежде всего — эксплуатация. Сюда же — Чернобыль, Байконур, статистика человеческих жертв при пожарах (риск 10–4 в России против 10–5 в США и 10–6 в Японии), а также статистика авиакатастроф, АПЛ «Курск» и многое другое, не относящееся к строительству. Отметим, что безопасность процессов эксплуатации регулировалась и регулируется по сей день ведомственными актами. Закон №84-ФЗ не только не отменил ни одного из этих актов, но напротив, ввел их в правовое поле, сделав все содержащиеся в них требования безопасности обязательными до 2010 г. Поэтому попытки отдельных лиц обвинить в «разгуле стихии катастроф» и гибели людей закон «О техническом регулировании» выглядят по меньшей мере безнравственно. Статистика катастроф — результат «эффективности» методов регулирования, сложившихся еще при другой экономической системе, но действующих и в настоящее время. Реформа системы технического регулирования — это возможность не только реально повысить конкурентоспособность отечественной продукции, но и изменить к лучшему печальную статистику. 2. Новая формулировка понятия «технический регламент» , внесенная в закон №184-ФЗ, заимствована из Соглашения по техническим барьерам в торговле ВТО (Agreement on Technical Barriers to Trade). Она не соответствует определению ИСО/ МЭК и применяется «для целей настоящего Соглашения». В строительной же директиве ЕС №89/106 устанавливаются общие требования как для зданий и сооружений, т.е. продукции строительства, так и для процессов (согласно гармонизированному классификатору ОКВЭД, строительство — это процесс). В частности (Директива 89/106, Приложение 1): «Строительные работы должны производиться в соответствии со следующими требованиями пожарной безопасности… Проведение строительных работ не должно представлять угрозу гигиене, здоровью жителей или соседей, особенно в результате воздействия следующих факторов… Строительные работы должны быть шумобезопасными…». Возникает вопрос: включать требования к проведению строительных работ в ТР «О безопасности зданий и сооружений» или нет? Если «да», то насколько это будет соответствовать принятым поправкам в закон №184-ФЗ? Если «нет», то в каком нормативно-правовом документе будут содержаться эти требования? И как быть с «гармонизацией»? Таким образом, изменения в части терминологии повлекли за собой изменение сферы действия закона и поставили ряд проблем, которые еще предстоит решать. 3. Из закона №184-ФЗ исключена ст. 8, подразделяющая технические регламенты на общие и специальные . Установлен список «первоочередных» ТР, которые необходимо принять до 01.01.2010 г. Это потребует, учитывая также изменение сферы действия закона, внесения изменений в смежное законодательство, включая Градостроительный кодекс (содержит более 30 ссылок на требования ТР, в т.ч. проведение единой государственной экспертизы на соответствие требованиям ТР) и закон «О лицензировании отдельных видов деятельности». Положения, которые должны были содержаться в «общих» ТР, очевидно, должны теперь распределяться по соответствующим ТР о безопасности конкретных видов продукции. 4. В закон введено понятие «свод правил» , что многими трактуется как сохранение системы СНиПов. В действительности, авторы этой поправки уподобились той самой унтер-офицерской вдове, которая, как известно, сама себя высекла: поправка однозначно перевела СНиПы (если считать, что это «своды правил») в разряд документов для добровольного применения. С другой стороны, никаким правовым актом понятие «СНиП» не приравнено к понятию «свод правил». Это означает, что документы под названием «своды правил» придется создавать заново. Причем метод смены обложки не пройдет, поскольку каждый СНиП содержит ссылки на другие документы, в т.ч. другие СНиПы. Следовательно, придется начинать то, чего так боялись — «распаковку» нормативных документов. И создавать новую систему «сводов правил», которая будет существовать параллельно с системой национальных стандартов. Кстати говоря, вопреки широко распускаемым слухам, закон №184-ФЗ никаких СНиПов не отменял. Более того, обязательность их требований в части безопасности сохранялась (в старой редакции закона) до конца 2010 г. «Распаковка» же СНиПов и перевод их в «своды правил», в соответствии с принятыми изменениями, могут реально даже ухудшить ситуацию с обеспечением безопасности в строительстве. И ухудшат — если вовремя не будут разработаны соответствующие технические регламенты. Как всегда, возникают два традиционных вопроса: «Кто виноват?» и «Что делать?» На первый вопрос можно не отвечать: все достаточно ясно, и возможность торможения реформытехнического регулирования теми, чьи конкретные «интересы» она затрагивает, прогнозировалась еще в 2003–2004 гг. Стоит напомнить, с каким единодушием отечественные чиновники набросились на конституционное положение ФЗ «О техническом регулировании», устанавливающее, что технический регламент может разрабатываться «любым лицом». По их логике, видимо, необходимо было указать: не «любым», а исключительно «заинтересованным». В этой же логике: ❏ создание информационного вакуума вокруг действительно важнейших проблем, в который легко «вбрасываются» любые слухи и домыслы; ❏ формирование в общественном мнении образа очередного врага, который теперь называется «ВТО», в дополнение к главному врагу — «Западу», который «навязал нам» реформы, в т.ч. реформу технического регулирования; ❏ подмена реформы технического регулирования бесконечными обсуждениями «хода реформы», подмена исполнения закона бурной деятельностью по его «совершенствованию», имитация активности вместо реальной работы. Эклектичный набор поправок в ФЗ «О техническом регулировании» — наглядный результат этой деятельности. Цель очевидна: затянуть решение вопросов на неопределенный срок, сохраняя тем самым возможность получения доходов от занимаемых «хлебных» мест. Ответ на второй вопрос однозначен: необходимо продолжать реформу. Точнее — перейти от имитации действий к реальным действиям. Конечно, если есть политическая воля к модернизации экономики страны. Не вдаваясь в политику: не может открытая рыночная экономика эффективно развиваться, если она регулируется методами экономики плановораспределительной. А именно такое «регулирование» сохраняется по сей день в виде сложившейся в советские времена системы технического нормирования. Излишне говорить, что последняя уже давно «коммерциализировалась» и стала питательной средой для коррупции. В этом отношении принятые изменения в закон «О техническом регулировании» наводят на невеселые размышления. «На носу» выборы. Удастся ли Правительству (уже новому) внести, а Думе (уже новой) — принять до 01.01.2010 г. даже тот минимальный пакет «первоочередных» регламентов, который обозначен (как требование закона!) в упомянутых изменениях? И насколько проработанными с технической и с юридической точки зрения окажутся эти проекты? Насколько будут учтены законные интересы как производителей, так и потребителей? Хотели «как лучше»? Скорее всего, получится «как всегда»… Пока ситуация выглядит следующим образом : 1. Ведомствам вновь вернули право разработки документов, в соответствии с которыми будет осуществляться подтверждение соответствия (сертификация). Это означает, что чиновничий рэкет будет продолжен и, прежде всего, — в отношении малого и среднего бизнеса. 2. Бизнес фактически отстраняется от участия в создании современной системы технического регулирования. Судьба разработанных инициативных проектов ТР неясна. Статус стандартов организаций реально снижен по сравнению с новым статусом национальных стандартов и сводов правил, поскольку лишь продукция, сертифицированная на соответствие требованиям двух последних групп документов, будет считаться соответствующей требованиям регламентов (именно так будет трактоваться «презумпция соответствия», якобы реализованная поправками). Тем самым, лишается смысла и идея отраслевого саморегулирования. 3. Ведомства и «приближенные» организации уже развернули бурную деятельность по реанимации СНиПов и ГОСТов, разработанных в пожарном порядке перед вступлением в силу закона №184-ФЗ. Как следствие, можно прогнозировать, что разработка основного массива технических регламентов будет отложена на неопределенный срок. Каковы перспективы? При оценке как ситуации, сложившейся после принятия поправок в закон «О техническом регулировании», так и перспектив реформы технического регулирования в стране, необходимо учитывать воздействие «внешних факторов»: 1. Изменившаяся политическая ситуация в мире, глобализация мировой экономики, зависимость экономики России от внешнеэкономической конъюнктуры и, в первую очередь, — от цен на энергоносители. 2. Предстоящее вступление России в ВТО (в ином случае — положение страны-изгоя в мировой экономике). 3. Завершение к 2010 г. реформы технического регулирования в Евросоюзе (соглашением между Россией и ЕС предусматривается гармонизация российской системы технического регулирования с европейской). Следует также принимать во внимание, что в изменившемся мире возможности у России далеко не те, что были в свое время у СССР. Наивно предполагать, что у страны с ВВП менее 3 % от мирового имеются реальные возможности для экономического диктата, даже если она обладает богатейшими сырьевыми ресурсами. К тому же, сокращающиеся с 2004 г. темпы роста нефтедобычи в стране (темпы же роста добычи газа в 2007 г. впервые за последние годы будут отрицательными) могут поставить под сомнение выполнение амбициозных национальных проектов, включая «Доступное и комфортное…». О связи роста цен на недвижимость с ростом цен на нефть уже говорилось в ряде публикаций. На рисунке представлена динамика ввода жилья и динамика добычи нефти в России с 1990 по 2006 гг. Наложение этих двух, казалось бы, не связанных между собой, графиков наглядно свидетельствует: 10 т добытой нефти дают возможность построить 1 м2 нового жилья. Такова статистика за 17 лет, как бы к ней не относились. Стоит напомнить, что контрольные цифры нацпроекта предусматривают в 2010 г. ввести в эксплуатацию 80 млн м2 жилья. А объем добычи нефти в РФ должен составить в 2010 г. около 500 млн т. Таким образом, возможности экстенсивного развития практически исчерпаны. Это в равной мере касается как строительства, так и экономики страны в целом. Впрочем, различных «проектов» за бурную историю страны было немало. И цифра «80 млн» уже звучала: «Строить к 2008 г. жилья в объеме 80 млн м2 в год. Такую задачу поставил Президент Российской Федерации Владимир Путин перед Госстроем, Министерством экономического развития и торговли, а также всеми заинтересованными ведомствами» («Московская правда», 5 августа 2003 г., стр. 4). И «ведомства» свою задачу решали. В меру сил и возможностей… Сверхблагоприятная внешнеэкономическая конъюнктура обеспечила подъем строительства и рост объемов ввода нового жилья. А в еще большей степени — рост цен на жилье. К полному удовлетворению даже не столько тех, кто его (это жилье) строит и продает, сколько тех, кто «рулитпроцессом», в т.ч. используя рычаги старой системы технического нормирования. Но такая конъюнктура не вечна, как не вечен и поток нефтедолларов. Поэтому «встраиваться» в мировую экономику все равно придется, вне зависимости от того, нравится это кому-либо или нет. Соответственно, придется изменять и «правила игры», причем как внешние, так и внутренние. То есть учиться играть по правилам, которые уже выработаны в международной практике. А это означает, что неизбежен переход от сложившейся системы «технического нормирования» к современной системе технического регулирования, предусматривающей, в том числе, разделение «нормативных» документов на «обязательные» (нормативно-правовые) и «добровольные» (нормативно-технические). Переход к системе обязательных к исполнению технических регламентов и «добровольных» стандартов, «добровольность» которых заканчивается ровно там, где начинает действовать контракт (договор) на поставку соответствующих товаров или оказание услуг. По сути — системе цивилизованных рыночных отношений, о необходимости построения которой твердят второй десяток лет. И выстраивать такую систему все мы будем вынуждены. Однако теперь уже не за семь лет, как предусматривалось законом «О техническом регулировании», а гораздо быстрее.
Ранее опубликовано в журналах «Окна и Двери» (№5/2007) и «Фасадные Системы» (№3/2007).
