Проблемы реализации программ повышения энергоэффективности экономики Российской Федерации

В докладе Минэнерго Правительству РФ по итогам реализации государственной программы «Энергосбережения и повышения энергоэффективности в 2016 году» отмечается, что, по итогам мониторинга региональных программ в области энергосбережения и повышения энергоэффективности, максимальных результатов достигли субъекты Российской Федерации, включающие показатели энергоэффективности в госпрограммы, ответственными исполнителями которых являются отраслевые органы исполнительной власти (транспорт, ЖКХ, промышленность, сельское хозяйство, образование, здравоохранение и др.).

При этом целевая региональная госпрограмма энергосбережения используется для свода и мониторинга достигнутых показателей и организации программно-целевого управления процессом. Данная практика принята Минэнерго в качестве модели программноцелевого управления в области повышения энергоэффективности экономики Российской Федерации. В качестве примера регионов, достигших максимальных успехов в реализации указанной модели, в докладе названы Москва и Татарстан. Такой подход был изначально заложен в работе Объединённой рабочей группы Департамента топливно-энергетического хозяйства города Москвы и Московской торгово-промышленной палаты в 2011 году.

Эта рабочая группа была образована 12 декабря 2011 года на основании соглашения между Департаментом топливно-энергетического хозяйства города Москвы и Московской торгово-промышленной палатой в соответствии с требованиями Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 11 ноября 2009 года №261-ФЗ. Группа работала с декабря 2011 года по декабрь 2014-го. В состав группы входили заместитель руководителя ГБУ «Энергетика» И. А. Фролов и заместитель руководителя Департамента топливно-энергетического хозяйства А. В. Татарников.

Основными направлениями деятельности рабочей группы стала реализация — совместно с отраслевыми департаментами Правительства Москвы — указанного выше программно-целевого подхода, в рамках которого были проведены:

• разработка механизмов взаимодействия и координации совместных действий отраслевых департаментов по реализации положений госпрограммы «Энергосбережение в городе Москве на 2011, 2012–2016 годы и на перспективу до 2020 года» (далее — Программа);
• формирование и создание системы подготовки и повышения квалификации специалистов в области энергосбережения;
• организация разработки, с привлечением членов МТПП и других организаций, рекомендаций, проектов регламентов и стандартов, организующих энергосберегающие мероприятия на объектах государственной и коммерческой недвижимости города Москвы;
• подготовка и реализация мероприятий, обеспечивающих привлечение инвестиционных внебюджетных средств, для софинансирования данной Программы;
• участие в экспертизе и доработке структуры энергосервисных контрактов в бюджетной и внебюджетной сферах.

Рабочая группа также осуществляла координацию деятельности бизнес-сообщества города Москвы, организаций — членов МТПП по вопросам реализации Программы, в том числе проведения энергетических обследований, оформления энергопаспортов, строительства, проектирования, создания конструкций и оборудования, разработки инновационных энергосберегающих технологий.

За время существования рабочая группа провела 18 заседаний, на которых были намечены основные направления деятельности по отраслевым разделам программы, определены ответственные по направлениям (разделам Программы). Были сформированы подгруппы по каждому отраслевому разделу. Разработаны концепции актуализации разделов программы по ЖКХ, транспорту, промышленности медицине и образованию.

Проведено обсуждение состояния с реализацией программы в префектурах ЮВАО Москвы и города Зеленограда и направлены письма с предложениями по совместной деятельности руководителям всех департаментов, участвующих в реализации программы. Проведён круглый стол с приглашением энергоаудиторских и энергосервисных компаний города (101 участник), на котором обсуждались текущие итоги реализации Программы. К сожалению, после смены руководства МТПП и Департамента топливно-энергетического хозяйства города Москвы и прекращения в 2015 году государственного финансирования Программы энергосбережения в субъектах РФ работа группы была прекращена.

В настоящее время по инициативе Московской Торгово-промышленной палаты и поручению Департамента топливно-энергетического хозяйства города Москвы представителями МТПП и руководством ГКУ «Энергетика» была проведена рабочая встреча по возобновлению работы Объединённой рабочей группы Московской торгово-промышленной палаты и Департамента топливно-энергетического хозяйства города Москвы по реализации подпрограммы «Энергосбережение и повышение энергоэффективности» государственной программы города Москвы «Развитие коммунально-инженерной инфраструктуры и энергосбережение на 2016–2018 годы». Намечены совместные организационные мероприятия.

Важность деятельности подобных рабочих групп подтверждают неутешительные факты и недочёты в работе по повышению энергоэффективности отечественной экономики. В 2016 году во всех регионах закончилась работа по реализации пятилетних программ «Энергосбережение и повышение энергоэффективности». При этом на конец 2015 года, когда в большинстве регионов уже закончился срок действия принятых ранее программ, по информации Минэнерго России только 21 из 85 субъектов РФ имели утверждённые государственные программы в области энергосбережения и повышения энергоэффективности.

Анализ выполнения ряда региональных и муниципальных энергосберегающих программ, проведённый экспертами наших организаций, членами НП «РусЭнергоэффективность» и нашими партнёрами позволил оценить недостатки реализации этих программ и оптимизировать процесс их актуализации и дальнейшей реализации в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Среди основных недостатков региональных программ следует отметить отсутствие программно-целевого подхода в формировании отраслевых разделов и разделении функционалов отраслевых органов власти при их реализации. Это следующие моменты:

• при расчёте потенциала энергосбережения смешиваются отраслевые и территориальные разделы программы;
• не определяются основные «интересанты» процесса и не учитываются интересы поставщиков энергоресурсов при снижении объёмов реализации услуги и интересы инвесторов и организаций реализующих мероприятия программы;
• с учётом того, что более 90 % объёмов финансирования являются привлечёнными (небюджетными), не прописываются механизмы обеспечения гарантий возвратности ресурсов и реальные финансовые инструменты, которые могут быть использованы в этом процессе;
• отсутствуют разделы, определяющие изменение региональной и муниципальной нормативно-правовой базы, обеспечивающей развитие, а не стагнацию процесса;
• ряд других менее важных, но затрудняющих процесс реализации недоработок, в частности, отсутствие разделов: «Информационное обеспечение программы с привлечением общественных организаций», «Организация обучения и системы оценки квалификации профессиональных кадров», «Популяризация энергоэффективного образа жизни среди населения», «Создание независимых экспертных органов и органов, осуществляющих мониторинг реализации программ», «Вопросы стимулирования инноваций» и т.п.

К сожалению, эффективной реализации ряда разделов региональных программ мешало неисполнение отдельными отраслевыми министерствами поручений Правительства РФ. Так, например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 25 января 2011 года №18-ПП «Об утверждении Правил установления требований энергетической эффективности МКД», требования энергетической эффективности МКД должны быть утверждены Минстроем в апреле 2011 года.

Правила установки энергоэффективности многоквартирных жилых домов, утверждённые приказом Минрегиона России от 8 апреля 2011 года №161, не позволяли определить класс энергоэффективности зданий из-за отсутствия утверждённых значений базовой линии удельных показателей расхода тепловой энергии, используемой при определении класса энергоэффективности. Кроме того, Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2014 года №1521-ПП с 30 июня 2015 года обязательность применения СНиП 23-02–2003 «Тепловая защита зданий…», содержавшего нормируемые значения удельного расхода тепловой энергии, была заменена на СП 50.13330.2012, который не содержит указанные нормируемые значения. Наконец, после доклада Минэнерго Правительству РФ в мае 2016 года, где указывалось на отсутствие данного документа, Минстрой 6 июня 2016 выпустил Приказ №399 «Об утверждении правил определения класса энергоэффективности МКД», которым отменил предыдущий приказ Минрегиона. Причём данный Приказ определённо был сделан «на скорую руку», и 29 ноября 2016 года Минстрой выпустил письмо с разъяснениями по данному приказу, в котором в пункте 6 указана ссылка на пресловутый СП 50.13330. В общем, как говорится, «без комментариев»…

В настоящее время в регионах проходит или может быть уже завершена работа по формированию актуализированных программ по энергосбережению до 2018–2020 годов. В любом случае, одна из основных задач нашего профессионального сообщества — это с учётом уже очевидных недостатков реализации предыдущих региональных программ, на основе действующей законодательной базы и предполагаемых её изменений оказать помощь региональным органам власти в формировании и актуализации реально эффективных и, главное, реализуемых в этот сложный период государственных программ повышения энергоэффективности экономики регионов.