В правовом государстве все указанные в аннотации к данной статье элементы и составляющие реализуются путём принятия и реализации нормативных правовых актов. За последний год не раз приходилось слышать, что законодательство Российской Федерации в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности содержит все необходимые инструменты для реализации государственной политики. Но так ли это на самом деле? В связи с этим вопросом, предлагаю на небольшое время абстрагироваться от остальных не менее важных аспектов проблемы низкой динамики повышения энергоэффективности российской экономики и «препарировать» исключительно нормативную правовую составляющую.
Исследование
В течение последнего года автор этого материала в рамках подготовки к защите квалификационной работы в МГИМО МИД России провёл работу, посвящённую сравнительному анализу законодательства Российской Федерации и Европейского союза в области энергосбережения и повышения энергоэффективности. Объектами анализа российского законодательства стали совокупность нормативных правовых, правовых актов, принятых с 1992 года, в том числе Федеральный закон №261-ФЗ, указ Президента №889, действующая «Энергетическая стратегия России» и её проект до 2035 года. Также были проанализированы прочие нормативные правовые и правовые акты, программные документы, недействующая государственная программа энергосбережения и повышения энергоэффективности до 2020 года и ныне действующая программа, а именно — госпрограмма «Энергоэффективность и развитие энергетики».
В качестве объектов анализа из нормативно-правовой базы Европейского союза были взяты документы начиная с 1979 года, то есть с даты принятия так называемой первой директивы, касающейся вопросов энергоэффективности. Также были проанализированы все ранее действующие директивы, включая нынешнюю комплексную директиву об энергетической эффективности (директива 2012-27 ЕС), 31-я директива об энергетической эффективности знаний, 75-я директива о промышленных выбросах, а также стратегические, программные и пр. документы.
Есть у них – нет у нас…
Остановлюсь на негативной составляющей результатов анализа. В отличие от нормативных правовых и иных актов Евросоюза в соответствующих актах законодательства Российской Федерации не содержится необходимых предпосылок, равно как инструментов и механизмов, позволяющих в полном объёме реализовать государственную политику в рассматриваемой области. Несмотря на значительное внешнее сходство 27-й директивы ЕС об энергоэффективности и закона №261-ФЗ, в последнем отечественном нормативном правовом акте комплексного характера прослеживается отсутствие ряда важных механизмов и инструментов энергосбережения и повышения энергоэффективности.
В частности, отсутствуют элементы финансирования и механизмы создания инструментов финансирования энергосберегающих мероприятий, нет также и инструментов разработки и утверждения долгосрочных стратегий реконструкции жилой и коммерческой недвижимости, необходимых для повышения её энергоэффективности (в Евросоюзе же это обязательное требование для государств-членов). Ну и, благодаря «особенностям реализации» нормативно-правовых актов в России, закон №261-ФЗ на практике оказался малоэффективным.
Что касается сегмента энергетической эффективности зданий, в российском законодательстве также отсутствует ряд соответствующих требований, реально работающих в Евросоюзе. Чтобы не быть голословными, приведём примеры. У нас нет требований (именно в виде требований!) к расчётам энергетических показателей энергоэффективности зданий, которые были бы доступны в чётком и понятном для использования формате, без возможности различного рода трактовок.
Отсутствуют в законодательстве Российской Федерации и положения, связанные с экологическим дизайном, которые в ЕС действуют в виде директивы №125 от 2009 года.
Отсюда напрашивается один из основных и важных выводов: если мы ставим целью значительное повышение энергетической эффективности, следует корректировать соответствующие нормативные правовые и правовые акты, а №261-ФЗ — в первую очередь.
Автор предлагает отраслевому сообществу для целей обсуждения рассмотреть определённый перечень действий для улучшения ситуации в отечественной нормативно-правовой сфере. В том числе необходимы положения, связанные с целями и задачами процесса повышения энергетической эффективности, — непосредственно в нормативно-правовых актах, начиная с №261-ФЗ. Европейский законодатель так делать не стесняется.
Следующий момент связан с правом — или, возможно, обязанностью — разрабатывать и утверждать, реализовывать программы капитального ремонта и реконструкции зданий, направленные на повышение их энергетической эффективности. Как вариант, их можно добавить в существующие программы, где они уже есть, и туда же — соответствующие показатели и инструменты, в том числе связанные с финансированием.
Кроме того, также имеет смысл вменить в обязанность всех государственных органов — региональных органов власти, органов местного самоуправления в приоритетном порядке повышать энергоэффективность. Имеющаяся ныне в №261-ФЗ норма повышения энергоэффективности на 3 % в течение пяти лет, конечно, чем-то по форме напоминает требование, имеющееся в Европейском союзе, но никак не по содержанию.
Также необходимо установление обязанности ресурсоснабжающих организаций проводить мероприятия по экономии конечной энергии потребителем. Это очень интересный механизм, который в сочетании с рыночными и псевдорыночными механизмами в Европейском союзе вполне эффективно работает. Речь идёт о так называемых «белых» сертификатах. Внедрение подобного механизма в нашей стране позволило бы привлечь к реализации энергосберегающих проектов у потребителя как профильных специалистов, так и финансовые ресурсы.
Ещё одно предложение — предусмотреть стимулирующие меры для потребителей малых объёмов конечной энергии. Они могут заключаться в предоставлении льгот по налогу на имущество, в виде субсидирования процентной ставки за кредит и прочего, что связано с реализацией мероприятий в области энергосбережения и повышения энергоэффективности. В Европейском союзе практикуют выделение денег малоимущим семьям или иным категориям (в нашем понимании — льготным) в рамках достижения цели повышения энергетической эффективности зданий.
Следующий момент, заслуживающий внимания, — это установление обязанности ресурсоснабжающих организаций обеспечить какое-то количество (например, 95 %) потребителей энергии, интеллектуальными приборами учёта. Для российских крупных городов-миллионников это вполне рабочая, вполне логичная инициатива. На практике этот процесс уже идёт, но, увы, очень медленно.
Ещё одна идея — обязать субъекты электроэнергетики при выборе проектных решений ориентироваться на наиболее энергоэффективные проектные решения. В этой мысли ничего нового для нашей страны нет — ещё в СССР активно развивалась когенерация. Для ЕС подобный опыт оказался очень важным. Исходя из этих посылок предлагается данные наработки законодательно закрепить — в №261-ФЗ, в №35-ФЗ, в №90-ФЗ — то есть везде, где это необходимо.
Далее, в Европейском союзе присутствуют отсутствующие у нас требования к субъектам электроэнергетики, основным видом деятельности которых является передача и распределение электрической энергии, — оценивать потенциал повышения энергоэффективности и осуществлять мероприятия по его реализации. Они необходимы — с числовыми ориентирами, целями и задачами.
Немаловажным моментом для процесса энергосбережения и повышения энергетической эффективности является определение в качестве единого центра ответственности, контрольного конституционного центра одного из уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. В Европейском союзе таким уполномоченным органом является Европейская Комиссия (European Commission). Последняя не только издаёт акты делегированного законодательства, но и один раз в три года выпускает соответствующие отчёты о достижении или недостижении государствами-членами тех или целей и задач в области энергоэффективности, за чем следуют определённые меры воздействия на государства-члены (как правило, в рамках так называемого «мягкого права»).
Хотелось бы обратить внимание на отсутствующее в России и реализованное в Европейском союзе право субъектов правоотношений (в нашем случае это, например, субъекты Российской Федерации), создавать и активно использовать такой инструмент, как фонды энергетической эффективности. Правительство Российской Федерации могло бы разработать правила функционирования таких фондов.
В списке плодотворных идей, так или иначе реализованных в Европейском союзе, присутствует и повышение роли государственных закупок. В нашем случае это может быть одним из критериев при осуществлении госзакупки. Сейчас, к сожалению, как мы все с вами прекрасно знаем, критерии энергетической эффективности ни №44-ФЗ о государственных закупках, ни №223-ФЗ о закупках организаций с государственным участием не установлены.
Одной из радикальных мер, которая, безусловно, потребует определённых (на первом этапе — несущественных) затрат из федерального бюджета — это субсидирование процентных ставок. Можно предложить субсидирование, равное ключевой ставке, плюс 0,1 % к этой ключевой ставке, для целевого финансирования, направляемого на мероприятия по энергосбережению и повышению энергетической эффективности.
Также, о чём необходимо сказать и что уже упоминалось выше, — установление полномочий Правительства РФ по утверждению правил расчёта показателей энергоэффективности зданий, единых для всех, со всеми необходимыми методическими материалами и так называемыми «кейсами». Это необходимо для обеспечения понятности и прозрачности при расчёте данных показателей.
Очень интересной инициативой Европейского союза является возведение зданий с нулевым или почти нулевым потреблением энергии. Как известно, к 2018 году все новые здания, которые построены и принадлежат государственным органам власти стран ЕС, должны быть именно такими. А к 2020 году — уже все без исключения здания, строящиеся в Евросоюзе. В адаптированном варианте этот опыт можно инициировать и у нас.
Выводы
Проведённый анализ подтвердил отсутствие в законодательстве Российской Федерации в области энергосбережения необходимой для достижения целей и задач в данной сфере чёткой цепочки установления этих самых целей и задач. Их нет — в числовых понятных для всех показателях, с чётко определёнными методиками расчёта, обеспечения и достижения этих целей и задач механизмами и инструментами, в том числе и финансовыми. Это является одной из основных наших проблем. К великому сожалению, в Российской Федерации отсутствует единый центр, федеральный орган, который осуществляет методическую, консультационную и, самое главное, контрольную функцию в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
В заключение хотелось бы подчеркнуть, что все изложенное является приглашением для обсуждения профессионалами, но не руководством к немедленному действию. Тем не менее, следует надеяться, что данные предложения вызовут резонанс в отраслевом сообществе и в итоге послужат отправной точкой для значительных положительных изменений в области энергосбережения и повышения энергоэффективности в Российской Федерации.
