Наилучшие доступные технологии для энергетиков и не только — демифологизация

При таком дефиците информации очень своевременны инициативы, подобные Международной научно-практической конференции, посвящённой вопросам экологии и успешного перехода российской промышленности на принципы НДТ, проведённой 22-23 сентября 2016 года в Техническом университете УГМК совместно российским уполномоченным органом Бюро НДТ, российско-немецким проектом «Климатически нейтральная деятельность: внедрение НДТ в РФ» при поддержке Минприроды России. Площадка была выбрана неслучайно — «УГМК-Холдинг» активно участвовал в разработке отраслевого справочника НДТ по меди и продолжает играть роль в текущей работе по формированию подзаконных актов.

Конференция собрала представителей экологических служб предприятий, надзорных органов, отраслевых организаций, специалистов-практиков. На основе сообщений Бюро НДТ, немецких коллег, вовлечённых в подобную работу в ФРГ, представителей Германского общества международного сотрудничества, «УГМК-Холдинга» развернулась дискуссия о системах государственного экологического регулирования промышленности. Второй день был посвящён деловой игре, моделировавшей процедуру выдачи Комплексного экологического разрешения АО «Уралэлектромедь» на основе принятого отраслевого справочника НДТ по производству меди. Это позволило выявить слабые места и сформулировать наиболее актуальные вопросы, которые предстоит закрыть в будущем при разработке нормативно-правовой базы.

Матчасть

Аббревиатура НДТ означает «наилучшие доступные технологии», и за ней кроется новый механизм экологического регулирования в отношении предприятий. Точкой отсчёта в России стал Федеральный закон от 21 июля 2014 года №219-ФЗ, установивший разделение предприятий на категории в зависимости от уровня воздействия на окружающую среду и вменяющий в обязанность внедрять «чистые» технологии с минимальными сбросами и выбросами.

Коротко, механизм таков: разрабатываются справочники по наилучшим доступным технологиям для различных отраслей. Первыми на применение НДТ должны переходить предприятия первой группы (производство кокса и нефтепродуктов, добыча сырой нефти, угля и природного газа, руд цветных металлов, обогащение железных руд, металлургические и химические производства, производства пестицидов и прочих агрохимических продуктов, фармацевтических субстанций, кожи, пищевых продуктов).

Соответствие предприятия описанным в отраслевом справочнике наилучшим доступным технологиям становится основой для выдачи ему Комплексного экологического разрешения (КЭР), без которого деятельность предприятий первой категории будет невозможна.

Информационно-технический справочник по НДТ содержит описание отрасли, в том числе используемые сырьё и топливо; описание её основных экологических проблем; методологию определения НДТ и их описание для этого конкретного вида деятельности, в том числе перечень основного технологического оборудования; технологические показатели НДТ, где это возможно; методы снижения негативного воздействия на окружающую среду в применяемых технологических процессах; экономические показатели, характеризующие НДТ, и т.д.

Справочники должны содержать информацию по всему производственному циклу — от выбора сырья до утилизации отходов.

Ещё одно новшество — контролироваться для отраслей, подпадающих под регулирование по НДТ, будут уже не сотни индикаторов, как это происходит сейчас, а ограниченный список маркерных веществ (определяется для каждого вида деятельности) — это десяток-полтора позиций. Например, при производстве меди это: для эмиссий в атмосферный воздух — диоксид серы, пыль неорганическая, в том числе медь, никель, цинк, свинец, мышьяк и их соединения, оксиды азота, кислые газы (для электролиза); для эмиссий в природные водные объекты — медь, никель, цинк, мышьяк, водородный показатель pH, общее содержание взвешенных твёрдых частиц.

Справочники могут быть «вертикальными» и «горизонтальными». «Вертикальные» — это отраслевые документы, систематизирующие сведения о применяемых в конкретной отрасли технологических, технических и управленческих решениях, обеспечивающих комплексную защиту окружающей среды. «Горизонтальные» справочники носят межотраслевой характер, содержат решения, применимые в различных отраслях для обеспечения соответствия требованиям НДТ. Так, в настоящее время начата разработка «горизонтального» справочника по НДТ обеспечения энергоэффективности.

Таким образом, все условия созданы, рамки заданы.

Что дальше?

Российские справочники, используя опыт европейских, тем не менее, разрабатываются с учётом имеющихся в России условий (технологий, оборудования, сырья и др.), а также климатических, экономических и социальных особенностей.

Содержащиеся в справочниках наилучшие доступные технологии сгруппированы по типам и пронумерованы. Например, в справочнике по производству меди в разделе «Выбросы в атмосферный воздух» НДТ11 говорится об уменьшении неорганизованных выбросов от предварительной переработки первичных и вторичных материалов (смешивание, сушка, гомогенизация, скрининг, таблетирование) и предлагается использовать один или комбинацию из следующих методов (с указанием об их применимости): использование закрытых конвейеров или пневматических транспортных систем; обработка пылящих материалов в закрытом помещении; использование систем пылеподавления, таких как водометы или дождевальные установки; использование закрытого оборудования, оснащённого системой улавливания отходящих газов, связанной с системой газоочистки; использование вытяжных систем, таких как аспирационные зонты, в сочетании с системой пылеулавливания и очистки отходящих газов.

Чем сегодня уже располагают участники рынка? Определено понятие наилучшей доступной технологии; утверждён Перечень областей применения наилучших доступных технологий (причём одной из них является повышение энергетической эффективности); утверждены Правила определения технологии в качестве НДТ; определены ответственные на различных этапах органы; введено деление объектов, оказывающих негативное влияние на окружающую среду, на четыре категории, и определены критерии такого деления; утверждён поэтапный график создания в период 2015-2017 годов справочников НДТ; утверждена структура информационно-технического справочника по НДТ, а также формат описания технологий.

Если наложить всю работу на временную ось, получится, что в период с 2015 по 2018 годы необходимо разработать все справочники по НДТ и создать все необходимые подзаконные акты, отстраивающие этот механизм регулирования. Всего в 2015-2017 годах в России должны быть разработаны более 50 справочников (как отраслевых, так и «горизонтальных»), а также вся необходимая подзаконная база, описывающая механизм и все взаимодействия в его рамках.

С 2019 по 2022 годы совершится переход на Комплексные экологические разрешения для 300 крупнейших предприятий-загрязнителей (считается, что их вклад в негативное воздействие на окружающую среду достигает 60 %), также все вводимые в эксплуатацию предприятия должны соответствовать НДТ. Наконец, с 2023 по 2025 годы должна произойти выдача комплексных экологических разрешений всем предприятиям, попадающим в области применения НДТ.

Что это значит

Есть несколько важных особенностей описываемого механизма, которые сходу не видны и пока не всегда достаточно поняты.

Во-первых, справочники наилучших доступных технологий — не нормативные документы. Это именно «справочники», ссылочные документы информационного характера, содержащие описание технологических, технических и управленческих решений по повышению экологической результативности для той или иной отрасли. Правильнее даже говорить не о технологиях, а о методах (в английском оригинале НДТ звучит как Best Available Technique). Во-вторых, справочники разрабатываются на основе анализа ситуации и сложившихся практик в конкретной отрасли. Из применяемых в настоящее время и перспективных технологических процессов, технических способов, методов предотвращения и сокращения негативного воздействия на окружающую среду выделяются наиболее удачные решения с точки зрения экологической результативности, ресурсо-, энерго- и экономической эффективности.

В-третьих, значительную долю в наилучших доступных технологиях занимают управленческие методы, тот же энергоменеджмент, и к подобным «неинженерным» инновациям придётся привыкать и экологам, и энергетикам.

Важно, что справочники наилучших доступных технологий являются результатом консенсуса всех вовлечённых сторон — предприятий, государства, представляемого уполномоченными органами, и непосредственно общества.

Это принципиально иной тип взаимодействия, когда не надзорные органы спускают хозяйствующим субъектам некие нормативы (которые зачастую практически невыполнимы) и далее реализуют карательную функцию.

Это означает также, что на этапе перехода на регулирование по наилучшим доступным технологиям традиционные надзорные органы считают его неоправданно революционным, ведь оно отрицает привычную модель, планка создаётся не от идеала и спускается сверху, а формируется исходя из конкретных сложившихся условий на предприятиях и в отраслях. Вообще, появление двух новых сил, участвующих в процессе (бизнеса и общества), само по себе непривычно. И, конечно, требует выстраивания практики взаимодействия.

Далеко не всегда справочники содержат технологические показатели — конкретные цифры и нормы либо диапазоны предельных значений, например, эмиссий, для сравнения с действующими на предприятии при выдаче комплексного экологического разрешения. Причина — слишком разные условия деятельности предприятий, которые невозможно привести в сопоставимость.

Характерная особенность этой системы в том, что основной задачей технологического нормирования является не установление «верхней планки», к которой должны стремиться все предприятия отрасли, а постепенное вытеснение наиболее «грязных» и устаревших производств. Это не механизм наказания «несправляющихся», а инструмент их дотягивания до лидеров в части экологической результативности.

Метод наилучших доступных технологий — это компромисс, поиск баланса между интересами охраны окружающей среды и развития экономики. Он олицетворяет собой переход от зарегулированности к нормам общего действия, а за этим многое стоит. Это инструмент управления реальной ситуацией в согласии всех сторон.

Что сейчас происходит

В 2015-2016 годах до настоящего момента году были разработаны, утверждены и выпущены одиннадцать справочников НДТ для российских предприятий, отнесённых к областям применения наилучших доступных технологий (производство целлюлозы, меди, керамических изделий, минеральных удобрений, стекла, цемента, извести, алюминия, очистка сточных вод, сжигание отходов, системы водоотведения).

Работой заняты Минприроды России, Бюро наилучших доступных технологий, технические рабочие группы с широким участием промышленности — идёт работа над следующими справочниками и разрабатывается нормативно-правовая база, в том числе форма КЭР и порядок его выдачи.

Очень востребована в этот момент разъяснительная работа, и прекрасно, что в регионах на подобных семинарах и деловых играх можно из первых рук получить информацию, задать вопросы, обсудить ситуацию и смоделировать будущие процедуры.

Основная цель проводящихся деловых игр — как раз помочь разработке и принятию подзаконных актов, устанавливающих требования к выдаче Комплексного экологического разрешения, которые были бы согласованы и с регуляторами, и с регулируемым сообществом. В рамках деловой игры участники получают возможность сформировать свои позиции в отношении процедуры выдачи КЭР, выявить спорные вопросы, обсудить их. Результатом всех игр, проводящихся в регионах, становится сбор рекомендаций для учёта при формировании проекта Порядка выдачи КЭР.

Острые вопросы

Что такое «доступная» в определении НДТ, включена ли сюда экономическая рентабельность? Ведь она также зависит от очень разных условий, может отличаться для разных предприятий и меняется во времени.

Вопрос достоверности собираемых данных на этапе разработки справочников. Какими соображениями руководствуются экологические службы, сдавая эти данные, и какова будет выполнимость заложенных в справочниках нормативов в тех случаях, когда они указаны?

Вопрос сочетания нормативов для предприятий, содержащихся в справочниках, и региональных нормативов концентраций вредных веществ на территориях. Если только в части регионов будут свои ПДК, это создаст неравную конкуренцию. Здесь же вопрос сочетанного воздействия, как его учитывать, считать и нормировать? Есть мнение, что появятся сводные тома ПДВ, и такие прецеденты в России есть.

Как всегда, и точно как в случае с ГИС ЖКХ и ГИС «Энергоэффективность», вызывает вопросы готовность и качество тех разделов ГИС «Промышленность», куда должны будут в 2019 году поставляться данные о выбросах и сбросах с автоматических приборов предприятий.

Пока самые передовые и наделённые ответственностью умы не могут ответить на множество возникающих вопросов, потому чёткой процедуры выдачи КЭР, как и его формы, ещё «нет в природе», они в разработке. И появляются всё новые вопросы.

Предусмотренные процедуры общественных слушаний также вызывают ряд опасений, которые понятны из опыта крупных предприятий и практики, известной сообществу энергетиков, например, с утверждением схем теплоснабжения ряда городов. С одной стороны, потребителя надо «растить», вооружать информацией и инструментами взаимодействия, а с другой — страховаться от недобросовестности некоторых сил, которые под прикрытием заботы об общественном благе могут затормозить любое развитие.

Нерешённые пока вопросы можно продолжать перечислять: кто понесёт расходы на работу привлекаемых экспертов (решение о выдаче КЭР будет выноситься гласно и коллегиально); остаётся ли в этой цепочке Государственная экологическая экспертиза, и не означает ли это дублирования функций; удастся ли уйти от лишних итераций для новых предприятий, имеющих заключение Главгосэкспертизы, и выдавать КЭР автоматически; как делать и рассматривать заявки на КЭР в случае, если есть арендаторы и другие организации на площадке объекта; то же для вспомогательных производств, например, котельной; как поступать с объектами, для которых нет справочников наилучших доступных технологий; как обеспечить переход на НДТ кадрами? Наконец, пока технологическое нормирование входит в противоречие с действующим санитарно-гигиеническим, Роспотребнадзор пользуется привычными нормативными актами в части ПДВ.

НДТ и энергоэффективность

Механизм регулирования через НДТ очень напоминает известные из мирового опыта и пока слабо прижившиеся в России, но призываемые энергетиками долгосрочные соглашения между государством и промышленностью по росту энергоэффективности и снижению выбросов парниковых газов.

Природа взаимосвязи понятна — достижение высокой экологической результативности напрямую связано с внедрением энергоэффективных технологий.

Таким образом, на предприятиях должен произойти некий симбиоз экологических программ и программ повышения энергоэффективности.

Однако пока не очень понятно, на каком этапе предприятия в переходе на НДТ привлекут к этой работе службы главного энергетика, точнее, службы энергосбережения. Как это будет реализовано на практике? Как будут распределяться полномочия и бюджеты?

Перспективы

Итак, справочники НДТ являются современным и перспективным инструментом обеспечения экологической безопасности производств, однако, чтобы этот механизм заработал, нужно время и усилия на его разработку. Важно, что на этапе разработки нормативной базы происходит вовлечение в первую очередь предприятий, а также уполномоченных органов, сегодня участвующих в экологическом регулировании, общественности. Параллельно крайне необходимы разъяснительная работа, а также обучение.

Согласно оценкам экспертов, переход на регулирование в соответствии с НДТ может составить 7-14 лет, при этом можно рассчитывать на снижение негативного воздействия на окружающую среду на 75-80 %. И если сегодня говорится о разработке новой Государственной программы повышения энергоэффективности, целесообразно будет учесть в ней те уроки и предложения, которые могут дать Бюро НДТ и технические рабочие группы, работающие над справочниками.

В целом вопросов пока не меньше, чем ответов. Но позитив в том, что на характеристики зарождающегося регулирования ещё можно влиять. И тем более подготовиться к грядущей волне.