Бюджетная сфера – пилотный сектор
Неполных пять лет прошло с момента подписания Федерального закона №261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности…», основного для развития энергосберегательной деятельности в России. До него в период действия предыдущего федерального закона, №28-ФЗ, работа в этой сфере также проводилась. Однако с принятием в конце 2009 года №261-ФЗ и провозглашением государственного курса на рост энергоэффективности экономики, постановкой амбициозной цели снижения энергоемкости экономики на 40 % за 13 лет она получила иные основы и механизмы.
Для реализации поставленной цели необходимо массовое распространение проектов в области повышения энергоэффективности во всех энергоемких секторах — бюджетной сфере, промышленности, ЖКХ. Это, в свою очередь, требует определенных условий. В общем виде цепочка выглядит так: нужна установка приборов учета, проведение энергообследований, составление программ энергосбережения, поиск инвесторов для их реализации.
Именно в такой логике развивалась отечественная законодательная и нормативно-правовая база. Фактически пилотным был определен бюджетный сектор как наиболее управляемый — эти учреждения накоротке подчиняются государству либо органам местного самоуправления, финансируются из бюджетов, здесь проще всего реализовать всю необходимую цепочку, и при этом энергоемкость сектора достаточно велика, то есть можно ожидать заметного эффекта.
В отличие от бюджетных учреждений, с жильем дело иметь сложнее по причине многочисленных собственников, с которыми необходимо достигать согласия по всем мерам, а кроме того, они должны быть готовы вкладывать в энергосбережение свои средства. Только сейчас нормативная база и вообще внимание государственных органов дошло до жилищного сектора, разрабатываются механизмы капитальных ремонтов, есть попытки энергосервисных контрактов в многоквартирных домах.
В коммунальном хозяйстве свои сложности, поскольку при значительном износе инженерной инфраструктуры сложно выявить единый интерес собственника в ее модернизации. За прошедшие годы сильно изменилась структура собственности источников, сетей, усложнились законодательство, тарифообразование. Требуются высокие компетенции, схемные решения, учет множества факторов; комплексные подходы, соединение в проектах мероприятий на всех уровнях от источника до потребителя, согласованная работа множества вовлеченных сторон.
Средства и инвестиции остро нужны, но привлечь инвестора непросто, и «отработать» проекты могут только профессионалы. В промышленности ситуация различна. Там, где еще «не прижало», нет понимания необходимости и нет мотивации к повышению энергоэффективности. Однако в тех отраслях, где предприятия вынуждены конкурировать по цене, особенно на внешних рынках, они давно и надежно мотивированы к снижению доли энергозатрат в себестоимости и не ждут от государства особых стимулов, кроме, может быть, стабильности законодательства и сохранения эффекта от достигнутой экономии (что сегодня не всегда получается в силу продолжающегося роста валового платежа за энергию).
Таким образом, действительно, бюджетный сектор — наиболее благоприятный для начала энергоэффективных реформ. Однако здесь есть специфические особенности, которые и помешали в результате выполнить задуманное в полной мере.
Было гладко на бумаге
Если коротко, основные причины проблем следующие: сметный, а не инвестиционный, характер финансирования; короткий горизонт планирования; раздвоение субъекта принятия решений; ограничения конкурсных процедур; отсутствие понимания, информации и мотивации. Любые требующиеся по законодательству мероприятия реализовывались без видения общей логики и цели, для галочки.
Это касается и установки приборов учета, и обязательных энергетических обследований. Не имели возможности выбирать по критерию качества, а должны были руководствоваться минимальной ценой. Не понимали, что цель энергообследования — не просто бумага с заголовком «Энергетический паспорт», а базовая линия энергопотребления и перечень мероприятий, на основе которого надо разрабатывать программу энергосбережения.
Не сразу получилось организовать обучение и объяснить людям, назначенным в бюджетных учреждениях ответственными за энергосбережение, логику и последовательность действий, возможности и варианты. Бюджетирование в стране даже не трехгодичное, а годовое, а какой-никакой энергосервисный контракт все же требует хотя бы трех лет, а часто и больше. При этом финансовые органы через главных распорядителей бюджетных средств ежегодно «срезают» из сметы подведомственных учреждений по 3 % стоимости топливно-энергетических ресурсов.
То есть, чтобы создать фонд премирования и систему мотивации, экономить надо больше. Но эксплуатация зданий, инженерных систем, тем более достижение на этом экономии топливно-энергетических ресурсов (ТЭР) — функции, бюджетным учреждениям не свойственные, их персонал этому не обучался. Необходимо привлекать профессиональных исполнителей (и тут была «запинка» на конкурсных процедурах), и, кроме того, инвесторов.
Но инвестору не интересны отдельные учреждения, это нерентабельно, нужны пулы однотипных зданий, собрать такой контракт — дело государства либо органов местного самоуправления. При этом сегодня заключать контракт надо с директором бюджетного учреждения, однако решения принимаются уровнем выше — главным распорядителем бюджетных средств (муниципальным управлением образования в случае школ, например). В результате мотивация отсутствует, риски для инвестора чрезмерны, сколь-нибудь значимого количества проектов нет.
Бюджетные средства на «оприборивание» и обязательные энергообследования потрачены, эффект не достиг желаемого уровня.
Версия 2.0
Государство принимает решение (поправками в №261-ФЗ от декабря 2013-го года и проектом, который на август 2014-го находится на обсуждении) отменить обязательные энергоаудиты, перейти в бюджетном секторе на так называемые энергетические декларации (информацию об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности). При этом выполнено, по оценкам Министерства энергетики РФ, от 30 до 50 % от запланированных обязательных энергообследований.
И представители ответственных ведомств признаются, что, несмотря на кампанию по энергоаудитам, проводившуюся три последних года, полной и достоверной картины энергопотребления и состояния объектов в бюджетном секторе государство не имеет. Без малого 10 тыс. энергоаудиторских компаний и более 150-ти созданных ими саморегулируемых организаций, призванных упорядочивать рынок и растить его в профессиональном плане стандартами, регламентами и методиками, оказываются не у дел и активно лоббируют иные варианты развития событий.
Их аргументы — создана материальная база (оборудование и приборный парк), обучены специалисты, накоплен опыт, эти активы надо использовать на благо экономики. Надо признать, что в последние годы энергоаудиторы, которых наросло как грибов после дождя, «пилили» пирог обязательных энергообследований в бюджетной сфере, и это был совсем не рынок в нормальном понимании.
Заказчик был не мотивирован и не знал, чего хочет, деньги давал не он, а только распоряжался пришедшими «сверху», аудиторы спешно «стригли купоны». Каждая сторона действовала исходя из своих интересов, а общие рамки были заданы так, что результаты энергообследований стали формальностью, и на их основе реализовывать мероприятия по энергосбережению стало затруднительно. Стоит ли удивляться, что эта ситуация будет меняться.
Рис. 1. Значение энергосервиса для развития рынка энергоэффективности
Государство хочет задать иные правила игры, повысить ответственность и профессионализм исполнителей. Давно было понятно, что выживут сильнейшие и наиболее компетентные, остальные уйдут, будут поглощены, станут субподрядчиками у более крупных и успешных. В целом, экономике это пойдет лишь на пользу. Другое дело, насколько сейчас удастся максимально эффективно, без перерасхода бюджетных средств, привлечь к дальнейшей работе в области повышения энергоэффективности наработанные кадры с их опытом и материальной базой. Привлечь уже не только в проекты в бюджетной сфере, и не только на энергоаудиты.
«Энергоаудит плюс»
Даже в энергоаудитах есть к чему стремиться. От формального заполнения энергопаспорта до нормального качественного энергетического обследования — пропасть, однако, вполне преодолимая. Примеров, когда заказчик понимает, чего хочет от энергоаудитора, достаточно и сейчас, прежде всего в рыночных сегментах, на промышленных предприятиях, в коммерческой недвижимости.
Там результатом энергетического обследования становится не только энергопаспорт, а программа энергосбережения, мероприятия в которой сопровождаются технико-экономическими расчетами, а часто и инвестиционная программа. В определенном смысле «полюсом» качественного энергоаудита можно назвать так называемый инвестиционный энергоаудит, в западной терминологии IGA (Investment Grade Audit).
Его цель — определить лучшие варианты реализации энергосберегающих проектов, разработать методики их внедрения, определить основные параметры для разработки структуры проектов. В этом случае расчет стоимости и экономии происходит не оценочно, а на основе конкретной информации от поставщиков, на основе проделанных замеров.
Инвест-аудит требует полной фактической инспекции всех систем, описания условий эксплуатации, измерения всех параметров, влияющих на энергопотребление; анализа структуры энергопотребления; определения независимых переменных, влияющих на него; анализа выполнения санитарных норм; сравнения стандартов с фактическими условиями; компьютерного моделирования. Его результатом является пакет документов, делающий проект полностью «банкабельным», то есть понятным любому инвестору.
Это энергетический баланс и базовая линия энергопотребления, выявление потенциала энергосбережения по объекту в целом и отдельным видам ТЭР, список мероприятий с конкретными техническими решениями и просчитанным технико-экономическим обоснованием, финансовая модель проекта, план измерений и верификации. Фактически, на основе этого пакета документов предприятие-объект может реализовывать мероприятия и само, что часто и происходит, ведь основная проблема — управление рисками.
Рис. 2. Изменение интереса участников рынка к обучающим программам
Как только потенциальный инвестор видит, что гарантированно достигнет на объекте определенной экономии и возврата средств на определенных условиях, он готов стать реальным инвестором. При этом цена кредитных ресурсов для крупного предприятия зачастую ниже, чем для той же энергосервисной компании. Одним из перспективных направлений развития рынка является развитие в сторону инвестиционного энергоаудита. Тот аудит, который останется на рынке, будет уже иного качества — инвестиционного.
Больше, чем аудит
При этом встает закономерный вопрос, а насколько нужен энергетический аудит сам по себе. Ведь он является ступенью к последующим этапам — выбору мероприятий, поиску инвестора, собственно модернизации. Один из понятных и желаемых сценариев развития рынка — энергосервис. «Волшебный механизм», когда заказчик почти не несет рисков, энергосервисная компания (ЭСКО) приходит на объект с деньгами, проводит энергообследование, определяет мероприятия, реализует их, а гонорар получает только в счет достигнутой экономии.
К сожалению, в таком виде эта модель также не распространяется массово (табл. 1). Прежде всего как раз по причине небаланса рисков в предлагаемой законодательно модели. А также потому, что деньги у нас на рынке дорогие и короткие (опять же, плата за риск и недоверие), недостаточно компетенций как у заказчиков, так и, главное, непосредственно у исполнителей.
Кроме того, большинству как объектов, так и потенциальных ЭСКО непонятно, как на практике определять экономию, корректировать базовую линию, что прописать в энергосервисном договоре, как отразить платежи по энергосервисному контракту в бухгалтерском учете, то есть отсутствуют методики. Вся нормативная база есть, но адаптировать ее к применению на объектах для массового распространения механизма необходимо отдельной методической работой.
На рис. 1 отчетливо видно из опыта зарубежных стран, какой скачок наблюдался в объемах инвестиций в энергосберегающие проекты, когда рынок получал такой инструмент как энергосервис. Как компенсировать на российском рынке названные барьеры на пути развития энергосервиса, более менее понятно — профессиональное сообщество уже не раз сформулировало свое видение. Более того, наиболее активные участники рынка объединились и создали Российскую ассоциацию энергосервисных компаний (РАЭСКО), которая и берет на себя восполнение недостающих звеньев.
РАЭСКО – новый двигатель рынка
РАЭСКО ведет просветительскую и информационную работу. Разъясняет, что положения нормативной базы ограничивают бюджетный сектор, в то время как бизнес в построении отношений с исполнителем в рамках энергосберегающих проектов гораздо свободнее в выборе моделей. Так, если для бюджетной сферы единственным пока вариантом энергосервисного контракта остается контракт с разделением экономии, то в промышленности появляются и контракты с гарантированной экономией, в крупных торговых центрах и шоффаж-контракты.
Это дает больший маневр и помогает развивать рынок. РАЭСКО организует обучение, а главное, определяет требования к нему. Надо научить исполнителей, например, составлять план измерений и верификации, корректировать базовую линию энергопотребления в зависимости от изменения независимых переменных для того, чтобы определить достигнутую на объекте экономию.
Энергосервисный бизнес — это комплексная проектная деятельность, и всему спектру компетенций мы можем сегодня научить, такие программы есть (на рис. 2 показана динамика интереса к различным по тематике программам). Обучение и разработка для рынка методик — основное в деятельности РАЭСКО на современном этапе. Ассоциация активно участвует в доработке плана развития энергосервиса совместно с Минэкономразвития и Минэнерго России и уже работает над реализацией отдельных его элементов.
Табл. 1. Состояние рынка энергосервиса в России (количество проектов)
Большую долю в нем занимает именно методическая работа, с целью вооружить и заказчиков, и исполнителей понятными инструментами для реализации энергосберегающих проектов. Таким образом, рынок энергоэффективности находится на пороге больших изменений. Изменится состав участников, но не надо думать, что вчерашние энергоаудиторы — жертвы, и от них ничего не зависит. Обучение и повышение квалификации будет одним из решающих аргументов в споре, кто сможет найти себе применение на завтрашнем рынке.
Один из возможных вариантов развития — это энергосервисная деятельность. Она будет развиваться двумя «локомотивами роста» — во-первых, расширением моделей во внебюджетном секторе, и, во-вторых, доработкой типовых документов и методик, что позволит расширить применимость ЭСКО-моделей, управлять в определенной степени рисками всех вовлеченных сторон.
